Sentenza n. 1716/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato regolarmente in Italia sulla base del nulla osta e del visto, aveva iniziato a lavorare per la società che aveva richiesto il nulla osta. La società non aveva stipulato il contratto di soggiorno, nonostante l’attivazione del lavoratore, ed era poi stata posta in liquidazione. Il ricorrente impugnava la revoca del nulla osta, deducendo anzitutto la violazione delle garanzie partecipative: mancata comunicazione personale dell’avvio del procedimento e del preavviso di revoca, nonché mancata notifica e traduzione del provvedimento. Contestava inoltre di non aver avuto la possibilità di dimostrare la propria estraneità alla mancata stipula del contratto di soggiorno e di rappresentare i presupposti per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione. Deduceva poi il difetto di motivazione e di istruttoria quanto alla valutazione della capacità economica del datore di lavoro, rilevando che il provvedimento richiamava il numero di istanze ritenute congrue senza spiegare adeguatamente perché fossero state considerate congrue soltanto ventidue richieste e senza individuare correttamente il destinatario dell’atto. Infine lamentava la violazione del termine ragionevole per l’esercizio dell’autotutela, essendo la revoca intervenuta circa due anni dopo l’ingresso regolare in Italia.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la revoca del nulla osta, assorbendo gli ulteriori motivi. Ha ritenuto applicabile allo straniero, in forza della parità di trattamento nei rapporti con la pubblica amministrazione prevista dall’art. 2, comma 5, d.lgs. n. 286/1998, la disciplina generale della partecipazione procedimentale della legge n. 241/1990. Il lavoratore è destinatario diretto degli effetti del nulla osta e deve quindi ricevere la comunicazione di avvio del procedimento di revoca, al pari del datore di lavoro. L’Amministrazione non ha contestato l’omessa notifica e non ha prodotto la prova della sua effettuazione; il mero caricamento della comunicazione sul portale amministrativo non è modalità idonea, in assenza della prova che il destinatario abbia avuto tempestiva conoscenza dell’atto e potesse accedere al portale. Il TAR ha inoltre escluso l’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990: sebbene la revoca possa essere automatica nei confronti del datore di lavoro a seguito dell’accertamento degli elementi ostativi, nei confronti del lavoratore estraneo alla causa della revoca essa assume natura discrezionale. L’Amministrazione deve quindi valutare la posizione individuale del lavoratore, inclusi l’assenza di responsabilità, la buona fede, l’affidamento derivante dall’ingresso regolare, il tempo trascorso in Italia e l’attività lavorativa svolta. Poiché l’Amministrazione non ha dimostrato che la partecipazione del ricorrente sarebbe stata irrilevante, il vizio procedimentale comporta l’illegittimità dell’atto. Il giudice ha fatto salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione e non ha disposto la rifusione delle spese, rinviando la liquidazione del compenso del difensore al separato procedimento previsto per il patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• art. 2, comma 5, d.lgs. n. 286/1998

  Allo straniero è riconosciuta parità di trattamento con il cittadino relativamente alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nell’accesso ai pubblici servizi.

  La parità di trattamento nei rapporti con la pubblica amministrazione rende applicabili allo straniero le garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo previste dalla legge n. 241/1990.

• art. 7, comma 1, l. n. 241/1990

  Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti.

  La comunicazione di avvio del procedimento di revoca del nulla osta deve essere notificata anche al lavoratore, quale destinatario diretto degli effetti dell’atto.

• art. 10 l. n. 241/1990

  I soggetti di cui all’articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 hanno diritto: a) di prendere visione degli atti del procedimento; b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.

  Il lavoratore deve poter accedere agli atti e presentare elementi utili a dimostrare la propria estraneità alla causa della revoca e la sussistenza di un affidamento meritevole di tutela.

• art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022

  Le verifiche sulla capacità economica del datore di lavoro possono incidere sulla congruità del numero di nulla osta richiesti e costituire il presupposto della revoca.

• art. 22, comma 5-quater, d.lgs. n. 286/1998

  Al sopravvenuto accertamento degli elementi ostativi di cui al presente articolo, anche a seguito dei controlli effettuati ai sensi dell’articolo 24-bis, comma 4, conseguono la revoca del nulla osta e del visto…

  La revoca consegue automaticamente all’accertamento degli elementi ostativi nei confronti del datore di lavoro, ma tale automatismo non esclude la valutazione discrezionale della posizione del lavoratore estraneo alla condotta ostativa.

• art. 24-bis, comma 4, d.lgs. n. 286/1998

  I controlli previsti dalla disposizione comprendono anche le verifiche sulla congruità del numero delle richieste presentate dal datore di lavoro.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La sanatoria del vizio partecipativo non opera se il provvedimento è discrezionale nei confronti del lavoratore e l’Amministrazione non dimostra l’irrilevanza dell’apporto collaborativo che sarebbe stato possibile.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite.

  L’omessa contestazione dell’Amministrazione e la mancata produzione della prova della notifica consentono di porre a fondamento della decisione il fatto dell’omessa comunicazione.

• art. 137 c.p.c.

  La notifica avviene mediante consegna al destinatario … dell’atto da notificarsi.

  Il mero caricamento dell’atto sul portale dell’Amministrazione non equivale alla consegna al destinatario e non assicura la conoscenza legale dell’atto.

• art. 133 d.P.R. n. 115/2002

  Il provvedimento che pone a carico della parte soccombente non ammessa al patrocinio la rifusione delle spese processuali a favore della parte ammessa dispone che il pagamento sia eseguito a favore dello Stato.

  La disposizione è richiamata nel quadro della disciplina delle spese in presenza di patrocinio a spese dello Stato; il TAR non ha disposto la rifusione delle spese nei confronti dell’Amministrazione statale.

• art. 82 d.P.R. n. 115/2002

  Il compenso e le spese spettanti al difensore ammesso al patrocinio a spese dello Stato devono essere liquidati con separato provvedimento, su domanda rivolta al giudice del procedimento.

Massime di principio

• Lo straniero beneficia, nei rapporti con la pubblica amministrazione, delle garanzie di partecipazione procedimentale previste dalla legge n. 241/1990 in forza del principio di parità di trattamento sancito dall’art. 2, comma 5, d.lgs. n. 286/1998.
• Il lavoratore è destinatario diretto degli effetti del nulla osta al lavoro e deve ricevere personalmente la comunicazione di avvio del procedimento diretto alla sua revoca, anche quando il procedimento sia stato avviato su istanza o per condotte riferibili al datore di lavoro.
• Il mero caricamento della comunicazione di avvio del procedimento su un portale telematico dell’amministrazione non sostituisce la notifica personale quando non sia provato che il destinatario abbia avuto tempestiva conoscenza dell’atto e potesse accedere al portale.
• La revoca del nulla osta può essere automatica nei confronti del datore di lavoro in presenza degli elementi ostativi previsti dalla legge, ma assume natura discrezionale nei confronti del lavoratore estraneo alla causa della revoca; l’amministrazione deve valutare la sua assenza di responsabilità, la buona fede, l’affidamento derivante dall’ingresso regolare, il tempo trascorso nel territorio nazionale e l’attività lavorativa svolta.
• La violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento non è sanabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 quando il provvedimento è discrezionale nei confronti del lavoratore e l’amministrazione non dimostra che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto incidere sull’esito.
• In assenza di contestazione dell’amministrazione e di produzione della prova della notifica, il giudice può valorizzare, ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento; l’onere di provare la valida notifica grava sull’amministrazione secondo il principio di vicinanza della prova.

Come è indicizzato