Sentenza n. 3495/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria dell'area ha contestato la determina con cui il Consorzio ASI aveva preferito la proposta della società concorrente per la realizzazione di un'autostazione e aveva attestato la relativa conformità urbanistica, nonché la successiva delibera di riacquisto dell'intera area. In primo grado e in appello sono stati dedotti: l'inammissibilità urbanistica della proposta concorrente, perché alcune opere erano localizzate in zona E, destinata dalle NTA del PRTC a costruzioni strettamente serventi il fondo agricolo, e la parte restante in zona D4 senza il necessario vaglio di compatibilità con gli obiettivi consortili; l'insussistenza dei presupposti per riacquistare anche le particelle non comprese nel precedente nulla osta rilasciato alla proprietaria per la realizzazione di un centro congressi; l'illegittimità del riacquisto delle particelle di proprietà di terzi; l'inattendibilità della previsione occupazionale della società concorrente e l'omessa valutazione degli ulteriori criteri comparativi. Le resistenti hanno eccepito l'inammissibilità delle censure urbanistiche, sostenendo che la conformità fosse rilevante solo nella fase esecutiva, e l'improcedibilità per mancata impugnazione degli atti sopravvenuti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di improcedibilità: gli atti sopravvenuti, inclusi la determinazione del prezzo, la convenzione di insediamento, il decreto di riacquisto e il verbale di presa di possesso, erano meramente esecutivi degli atti già impugnati e non esprimevano una nuova volontà amministrativa sostitutiva. Nel merito, ha ritenuto fondate le censure urbanistiche. La conformità urbanistica costituisce un presupposto di ammissibilità della proposta insediativa, anche se non espressamente indicata tra i criteri comparativi, poiché una proposta irrealizzabile non può essere selezionata per poi verificarne la compatibilità soltanto nella fase edilizia: ciò renderebbe inutile la procedura o imporrebbe modifiche progettuali incompatibili con la parità di trattamento. Le opere previste sulle particelle in zona E — stalli per autobus, serbatoio, box e stazione di lavaggio — non erano urbanisticamente sterili, ma costituivano nuove costruzioni non riconducibili ad attrezzature al servizio del fondo agricolo. Gli stalli e i manufatti accessori modificavano stabilmente lo stato dei luoghi; non potevano essere qualificati come mere pertinenze o opere precarie. Il richiamo alla disciplina regionale degli impianti di distribuzione carburanti era irrilevante, trattandosi di un'autostazione e non di un mero distributore. L'incompatibilità non era sanabile mediante soccorso istruttorio, perché ciò avrebbe comportato una modifica essenziale della proposta. Anche la parte in zona D4 risultava illegittima: il polo logistico era riconducibile alle attività terziarie, ma il Consorzio non aveva svolto il necessario vaglio concreto di compatibilità con gli obiettivi consortili previsti dagli artt. 15 e 16 della legge regionale richiamata dalle NTA. Il Consiglio di Stato ha inoltre accolto la censura relativa al riacquisto dell'area: il potere previsto dall'art. 63 l. 448/1998 e dall'art. 10 l.r. 19/2013 ha natura speciale e decadenziale e può essere esercitato soltanto sulle aree originariamente assegnate per l'insediamento rimasto irrealizzato. Poiché il nulla osta del 2003 riguardava esclusivamente le particelle in zona D4 e non quelle in zona E, il riacquisto dell'intera area della proprietaria era illegittimo per carenza del presupposto del potere. Tali ragioni erano assorbenti, sicché non è stato esaminato il gruppo di censure relativo alla valutazione comparativa e all'incremento occupazionale. La sentenza di primo grado è stata riformata, il ricorso originario è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati. AIR Campania e il Consorzio ASI sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di euro 5.000 per le spese del doppio grado, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 63 l. 448/1998

  Attribuisce ai consorzi di sviluppo industriale uno speciale potere di riacquisto delle aree cedute quando il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine previsto; il potere ha natura decadenziale e può riguardare soltanto le aree originariamente assegnate per l'insediamento rimasto irrealizzato.

• art. 10 l.r. Campania 19/2013

  Disciplina, insieme all'art. 63 l. 448/1998, il potere consortile di riacquisto delle aree assegnate per insediamenti produttivi non realizzati.

• art. 14 NTA del PRTC

  Nelle zone agricole speciali di rispetto industriale è ammessa la costruzione soltanto di attrezzature ed impianti a stretto servizio del fondo agricolo e ad esso proporzionati.

  La zona E non consente la realizzazione di opere funzionali a un'autostazione o a un polo logistico, anche se la zona è qualificata come agricola speciale di rispetto industriale e rientra in una macro-categoria produttiva.

• art. 13 NTA del PRTC

  La zona è destinata ad insediamenti di piccole industrie, artigianali, commerciali nonché di attività terziarie nel rispetto degli artt. 15 e 16 della L.R. 16/2013.

  L'ammissione di un'attività terziaria in zona D4 richiede una verifica concreta della sua coerenza con gli obiettivi consortili richiamati dalla norma; la mera riconducibilità dell'attività al settore terziario non è sufficiente.

• art. 39, comma 5, Regolamento consortile ASI

  Individua i principali criteri di valutazione delle proposte concorrenti, ma la compatibilità urbanistica opera comunque come presupposto preliminare di ammissibilità della proposta, anche se non espressamente elencata tra i criteri comparativi.

• artt. 15 e 16 l.r. Campania 19/2013

  Costituiscono i parametri cui deve essere rapportata la verifica di compatibilità delle attività terziarie ammesse nella zona D4, in relazione agli obiettivi di sviluppo, aggregazione, innovazione e valorizzazione delle risorse immateriali dell'area consortile.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il richiamo alla classificazione unitaria degli usi produttivo e direzionale non supera gli ulteriori e specifici limiti di ammissibilità stabiliti dalle NTA del PRTC per la zona D4.

Massime di principio

• Nelle procedure comparative per la selezione di proposte di insediamento produttivo, la conformità urbanistica costituisce un presupposto preliminare di ammissibilità della proposta, anche se non è espressamente indicata tra i criteri comparativi. Una proposta urbanisticamente irrealizzabile non può essere selezionata rinviando la verifica alla fase di rilascio del titolo edilizio, perché ciò renderebbe inutile la procedura o consentirebbe modifiche progettuali incompatibili con la parità di trattamento.
• La destinazione di un'area a zona agricola speciale di rispetto industriale non consente di derogare alla specifica disciplina delle NTA che ammette soltanto costruzioni e impianti strettamente al servizio del fondo agricolo. Opere funzionali a un'autostazione o a un polo logistico, inclusi stalli per autobus e manufatti accessori, sono incompatibili con tale destinazione.
• La qualificazione di un'opera come pertinenza richiede una modestissima entità e non può essere utilizzata per eludere il divieto di realizzare una nuova costruzione urbanisticamente incompatibile. Analogamente, la natura amovibile dei materiali non rende precaria un'opera destinata a soddisfare esigenze permanenti, dovendosi applicare un criterio funzionale.
• Quando le NTA ammettono attività terziarie in una zona produttiva subordinandole al rispetto di specifici obiettivi consortili, l'amministrazione deve svolgere una verifica concreta di compatibilità tra l'attività proposta e tali obiettivi; la mera riconducibilità dell'intervento alla categoria delle attività terziarie non è sufficiente.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per sanare una radicale incompatibilità urbanistica mediante la modifica di una parte essenziale della proposta progettuale, poiché ciò altererebbe l'oggetto dell'offerta e violerebbe la parità di trattamento tra i partecipanti.
• Il potere speciale di riacquisto delle aree attribuito ai consorzi di sviluppo industriale per insediamenti non realizzati ha natura decadenziale e può essere esercitato soltanto sulle aree comprese nell'originario progetto o nulla osta rimasto inattuato; non può estendersi ad aree ulteriori, anche se appartenenti al medesimo proprietario, prive di tale specifico presupposto.

Come è indicizzato