Sentenza n. 6623/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva accolto il ricorso contro il decreto ministeriale n. 271 del 13 febbraio 2024, adottato in esecuzione di una precedente sentenza di annullamento e di una successiva pronuncia di ottemperanza. Il decreto aveva nuovamente negato il riconoscimento, ai fini dell’insegnamento specializzato sul sostegno nella classe ADSS, del titolo conseguito presso un’università romena. Il Ministero ha dedotto: l’erroneità della sentenza alla luce di precedenti della Sezione su fattispecie analoghe; l’erronea qualificazione dell’attestato formativo come titolo abilitante; l’assenza di un corretto contraddittorio procedimentale; l’asserito obbligo dell’amministrazione di acquisire autonomamente ulteriore documentazione, incluso il piano formativo-didattico analitico; l’inadeguatezza della valutazione del TAR sulla comparazione tra il percorso formativo romeno e quello italiano; l’erroneità del richiamo alle misure compensative, ritenute non applicabili quando la formazione estera non costituisca una base comparabile ma presenti lacune radicali. L’appellata ha contestato l’appello, sostenendo il difetto di comparazione del percorso formativo, l’omessa valutazione di titoli e certificazioni ulteriori, l’illegittima esclusione delle misure compensative e la disparità di trattamento rispetto ad altri soggetti ai quali sarebbe stato riconosciuto il medesimo titolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Sono stati ritenuti fondati, con efficacia assorbente, i motivi relativi all’adeguatezza della comparazione svolta dal Ministero e all’inapplicabilità di misure compensative. Il decreto ministeriale aveva effettuato un confronto analitico tra la formazione romena e quella richiesta dall’ordinamento italiano, alla luce del d.m. 30 settembre 2011, rilevando: il carattere non differenziato del corso romeno rispetto ai diversi ordini e gradi scolastici; l’assenza di una formazione specifica per le diverse tipologie di disabilità; l’inclusione di contenuti rivolti anche ad ambiti non scolastici; la mancanza di laboratori differenziati e di tutor specializzati; l’insufficiente documentazione sul tirocinio, sulle sue modalità e sulla supervisione; l’assenza di elementi sull’esame finale. Tali lacune sono state ritenute tali da escludere non solo l’equipollenza, ma anche la possibilità di colmarle mediante misure compensative. Queste ultime, infatti, possono integrare una formazione comparabile ma non possono trasformare un percorso radicalmente diverso e inidoneo in un nuovo titolo abilitante, sostitutivo della procedura abilitativa interna. Il giudice ha ritenuto adeguata, non illogica e non irragionevole la motivazione del diniego, anche quanto alla conclusione che le conoscenze possedute non soddisfacessero neppure parzialmente le condizioni per l’accesso all’insegnamento specializzato. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento, perché formulata genericamente e non accompagnata dalla prova della perfetta identità delle situazioni comparate; inoltre, eventuali precedenti riconoscimenti illegittimi non possono fondare una pretesa alla reiterazione dell’illegittimità. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  I principi generali sulla libera circolazione consentono il riconoscimento del titolo estero quando la comparazione evidenzi la corrispondenza delle conoscenze e qualifiche; in caso di corrispondenza parziale o di differenze sostanziali, l’autorità può richiedere o prescrivere misure idonee a colmare le lacune, nei limiti della loro funzione compensativa.

• direttiva 2005/36/CE

  La disciplina e i principi sul riconoscimento delle qualifiche professionali sono richiamati come parametro per la valutazione comparativa dei percorsi formativi e per la possibilità di adottare misure compensative.

• art. 14, par. 1, direttiva 2005/36/CE

  La previsione delle misure compensative non implica che esse possano istituire un nuovo percorso abilitativo individuale quando la formazione estera sia radicalmente diversa e priva di una base comparabile.

• d.m. 30 settembre 2011

  Costituisce il parametro nazionale per verificare la formazione necessaria alla specializzazione per le attività di sostegno, comprendente differenziazione per ordine e grado di scuola, formazione sulle diverse disabilità, laboratori, tirocinio ed esame finale.

• artt. 5 e 13 d.lgs. 249/2010

  Sono richiamati quale base normativa del d.m. 30 settembre 2011 sui criteri e sulle modalità dei corsi di formazione per la specializzazione sul sostegno.

• art. 9 d.m. 30 settembre 2011

  Prevede l’esame finale della formazione italiana, elemento la cui mancata evidenza nel percorso estero concorre alla valutazione della non comparabilità.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente all’appellato di riproporre in appello le censure dedotte in primo grado e non esaminate o assorbite, tra cui quella sulla disparità di trattamento.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di un titolo estero per l’accesso a una professione regolamentata, l’amministrazione deve svolgere una comparazione concreta, analitica e motivata tra il percorso formativo estero e quello richiesto dall’ordinamento nazionale, considerando contenuti, durata, articolazione, attività pratiche, tirocinio, laboratori ed esame finale.
• Quando la comparazione evidenzia una corrispondenza solo parziale o differenze colmabili, l’autorità può prescrivere misure compensative; tali misure, però, devono conservare natura integrativa e non possono trasformare una formazione radicalmente diversa e inidonea in un nuovo percorso abilitativo individuale sostitutivo della procedura interna.
• Il diniego di riconoscimento è legittimamente motivato quando individua in modo puntuale le differenze tra i percorsi formativi e spiega perché le lacune riscontrate siano strutturali e non superabili mediante misure compensative.
• La particolare delicatezza delle funzioni di sostegno scolastico giustifica un controllo rigoroso dell’adeguatezza della formazione estera, poiché l’accesso alla professione specializzata deve essere riservato a soggetti dotati di competenze specifiche e verificabili.
• La disparità di trattamento richiede la prova della perfetta identità delle situazioni poste a confronto e non può essere invocata per ottenere la reiterazione di eventuali precedenti illegittimità amministrative.

Come è indicizzato