Sentenza n. 125/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un impianto CAR ammesso al regime di sostegno per gli anni 2015, 2016 e 2017, ha impugnato il provvedimento con cui il GSE ha annullato i benefici relativi all’unità CE89 per l’anno 2017 e ha richiesto la restituzione dei certificati bianchi già percepiti. Ha dedotto la violazione dell’art. 11 del d.m. 5 settembre 2011 e dell’art. 42 della legge n. 28/2011, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. In particolare, ha contestato che il GSE avesse confuso l’impossibilità di verificare l’attendibilità delle misure con l’effettivo accertamento di difformità; ha sostenuto di avere informato l’amministrazione della sostituzione e riparazione del contatore del gas e di avere prodotto documentazione sufficiente a dimostrare la correttezza dei dati. Ha inoltre dedotto che le eventuali irregolarità avrebbero dovuto condurre al ricalcolo degli incentivi, non alla loro revoca integrale, e ha lamentato una disparità di trattamento rispetto alle annualità 2015 e 2016, per le quali il GSE aveva proceduto soltanto alla rideterminazione dei certificati bianchi. Le difformità contestate riguardavano: l’impossibilità di individuare con precisione il periodo di malfunzionamento e sostituzione del contatore del gas; l’impiego di un coefficiente correttivo C non corrispondente al valore reale ricavabile dai dati mensili; e l’utilizzo di un periodo di rendicontazione compreso tra il 30 dicembre 2016 e il 29 dicembre 2017, anziché coincidente con l’anno solare 2017.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che il GSE eserciti un potere di controllo normativamente necessitato e vincolato e che, quando non sia possibile verificare l’esattezza e la completezza delle misurazioni richieste dalla disciplina degli incentivi, debba adottare il provvedimento di decadenza, indipendentemente dalla buona fede, dal dolo o dalla colpa dell’operatore. L’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011 collega l’annullamento del beneficio alla difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale, senza richiedere una soglia minima di rilevanza della difformità né uno specifico stato psicologico del dichiarante. Il Collegio ha rilevato che la ricorrente aveva utilizzato una modalità di calcolo indiretto, mentre la normativa richiede dati effettivi, accurati e registrati da strumenti di misurazione idonei; tali strumenti costituiscono il presupposto necessario per il riconoscimento della qualifica CAR e non possono essere sostituiti da rielaborazioni, estrapolazioni o calcoli empirici. È stata ritenuta corretta anche la contestazione relativa al coefficiente C, non conforme al valore reale calcolabile mensilmente, nonché quella relativa al periodo di rendicontazione, che deve necessariamente coincidere con l’anno solare dal 1° gennaio al 31 dicembre. L’inosservanza del periodo di riferimento non può essere sanata mediante un ricalcolo empirico. Il diverso trattamento riservato alle annualità 2015 e 2016 non integra disparità di trattamento, poiché per tali annualità le misurazioni coprivano l’intero periodo di riferimento e consentivano il ricalcolo dei titoli, mentre per il 2017 mancavano dati verificabili conformi ai parametri normativi. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 11, comma 2, d.m. 5 settembre 2011

  Disciplina l’attività di controllo del GSE sui requisiti e sui dati rilevanti per il riconoscimento della qualifica CAR e dei benefici connessi.

• art. 11, comma 3, d.m. 5 settembre 2011

  in caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi

  L’annullamento del beneficio e il recupero degli incentivi conseguono alla difformità tra dati dichiarati e situazione reale, senza necessità di dimostrare dolo o colpa e senza che rilevi una soglia di gravità ulteriore rispetto alla difformità prevista dalla norma.

• art. 5, comma 1, d.m. 5 settembre 2011

  Stabilisce che il periodo di rendicontazione coincide con l’anno solare, dal 1° gennaio al 31 dicembre di ciascun anno.

• art. 8, comma 6, d.m. 5 settembre 2011

  le unità di cogenerazione non dotate di strumentazione idonea a definire le grandezze fisiche necessarie, ai sensi dell'art. 4, per il calcolo dei benefici

  Subordina l’accesso ai certificati bianchi alla disponibilità di strumenti idonei a misurare le grandezze fisiche necessarie al calcolo dei benefici.

• art. 10 d.lgs. 20/2007

  Richiede che le unità produttive funzionanti in assetto cogenerativo siano dotate di apparecchi di misurazione del calore utile.

• art. 42 legge n. 28/2011

  Norma invocata dalla ricorrente, la cui violazione è stata esclusa dal giudice.

• d.lgs. 79/1999

  Individuato dal giudice tra le fonti della disciplina nazionale di attuazione della promozione della cogenerazione.

• d.lgs. 20/2007

  Attua la disciplina della cogenerazione e impone, anche mediante l’art. 10, l’utilizzo di apparecchi di misurazione del calore utile.

• d.m. 4 agosto 2011

  Fissa i parametri per l’individuazione degli impianti di cogenerazione ad alto rendimento.

Massime di principio

• Nell’ambito dei controlli sui benefici riconosciuti agli impianti di cogenerazione ad alto rendimento, il GSE esercita un potere vincolato: quando non sia possibile verificare, secondo i parametri normativi, l’esattezza e la completezza delle misurazioni dichiarate, l’amministrazione deve adottare il provvedimento di decadenza, senza che rilevino la buona fede, il dolo o la colpa dell’operatore.
• Ai fini del riconoscimento della qualifica CAR e dell’accesso ai certificati bianchi, le grandezze energetiche rilevanti devono risultare da misurazioni effettive, accurate e registrate mediante strumentazione idonea; non è consentito sostituire tali misurazioni con dati presunti, estrapolati o ricavati indirettamente da altri valori.
• La difformità prevista dall’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011 legittima l’annullamento dei benefici e il recupero delle somme erogate senza che sia necessario dimostrare una particolare gravità della violazione o uno stato soggettivo colpevole del dichiarante.
• Il periodo di rendicontazione degli impianti CAR deve coincidere con l’anno solare, dal 1° gennaio al 31 dicembre; il mancato rispetto di tale periodo non può essere sanato mediante un calcolo empirico o una rielaborazione successiva dei dati da parte del GSE o dell’operatore.
• I criteri di misurazione stabiliti dal decreto ministeriale e dalle linee guida applicabili sono inderogabili e non possono essere sostituiti da metodi equivalenti né elusi mediante indagini giudiziali sull’incidenza concreta dello scostamento rispetto al risultato incentivato.
• Non sussiste disparità di trattamento tra annualità sottoposte a ricalcolo e annualità oggetto di annullamento dei benefici quando soltanto le prime dispongano di misurazioni complete e riferite all’intero periodo normativo, mentre per le seconde manchino dati effettivi e verificabili.

Come è indicizzato