Parere n. 959/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza sospensiva, proposto dalla Farmacia Centrale (impresa individuale della dott.ssa Daniela Bolles) e dalla Farmacia Moderna di Michele Autuori Sas contro il Comune di Verano Brianza e nei confronti di Mrc S.r.l.s per l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale di Verano Brianza n. 96 del 9 novembre 2023, pubblicata dal 10 novembre 2023 al 25 novembre 2023, recante l’iniziativa denominata “Kit del benvenuto – collaborazione con Farmacia MRC”, nonché degli atti presupposti e connessi, in particolare dell’art. 5, comma 12 del contratto di concessione.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della deliberazione della Giunta comunale di Verano Brianza n. 96 del 9 novembre 2023, relativa al progetto "Kit del benvenuto – collaborazione con Farmacia MRC", nonché degli atti presupposti e connessi.
Esito
Prevale il privato
La questione giuridica
Le ricorrenti, titolari di farmacie concorrenti rispetto alla farmacia comunale data in concessione, contestano la deliberazione con cui il Comune ha previsto, per le famiglie dei bambini nati nell’anno, un bonus di 100 euro per l’acquisto di prodotti per neonati, finanziato per 80 euro dall’amministrazione e per 20 euro dalla farmacia comunale, nonché una tessera con sconto del 15% sui prodotti per l’infanzia fino al compimento del terzo anno di età. Le misure erano utilizzabili esclusivamente presso la farmacia comunale. Il ricorso deduce la violazione del principio di uguaglianza e dei principi di concorrenza e libertà del mercato, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento e sviamento, sostenendo che l’iniziativa avrebbe indirizzato la clientela verso la farmacia comunale, alterando il mercato con risorse pubbliche. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, mancata impugnazione del contratto di concessione e del DUP e genericità dei motivi, sostenendo nel merito che la delibera attuava impegni assunti dalla concessionaria in sede di gara e una politica sociale comunale.
Il parere
Il Consiglio di Stato ritiene infondate le eccezioni preliminari. Le ricorrenti non contestano gli atti di gara, gli impegni contrattuali o la scelta comunale di sostenere le famiglie, ma le concrete modalità attuative della misura, ritenute discriminatorie perché limitate alla farmacia comunale. Sussiste quindi un interesse diretto e attuale all’annullamento della delibera, indipendentemente dalla mancata partecipazione alla gara e dalla mancata impugnazione del contratto di concessione o del DUP; i motivi sono sufficientemente specifici. Nel merito, il ricorso è fondato. Le misure riguardano prodotti non farmaceutici e incidono pertanto sull’attività commerciale delle farmacie e sul relativo mercato concorrenziale. La fruibilità esclusiva del bonus e dello sconto presso la farmacia comunale indirizza la domanda verso quest’ultima a discapito delle farmacie concorrenti, che offrono prodotti identici, affini o succedanei nello stesso mercato di riferimento. L’affidamento della farmacia comunale in concessione a un soggetto privato e il possibile vantaggio economico per il Comune derivante dall’aumento del fatturato non eliminano l’illegittimità, poiché la misura costituisce un aiuto ingiustificato al concessionario, finanziato prevalentemente dall’ente e idoneo a ridurre il rischio d’impresa. Il ricorso è quindi accolto.
Osservazioni
Ammissibilità e interesse a ricorrere
Le ricorrenti hanno un interesse diretto e attuale a contestare le modalità discriminatorie e distorsive della concorrenza con cui la politica comunale di sostegno alle famiglie è stata attuata. È irrilevante la loro mancata partecipazione alla gara per la concessione della farmacia comunale.
Mancata impugnazione del contratto di concessione e del DUP
Non era necessaria l’impugnazione del contratto di concessione né del Documento unico di programmazione, poiché l’oggetto della contestazione è la successiva deliberazione applicativa e non la scelta originaria di affidare la farmacia o di perseguire politiche sociali a favore delle famiglie.
Specificità dei motivi
I motivi di ricorso sono sufficientemente determinati, risultando comprensibili le ragioni fondate sulla violazione della concorrenza, sulla disparità di trattamento e sullo sviamento.
Esclusività dell’utilizzo presso la farmacia comunale
La previsione che il bonus e lo sconto siano utilizzabili soltanto presso la farmacia comunale indirizza la clientela beneficiaria verso tale esercizio, a detrimento delle farmacie concorrenti operanti nello stesso mercato.
Natura commerciale dell’attività interessata
Poiché le misure riguardano parafarmaci e prodotti per l’infanzia, e non medicinali, esse incidono direttamente sull’attività commerciale delle farmacie, soggetta alle regole di tutela della concorrenza.
Aiuto ingiustificato al concessionario
La circostanza che la farmacia comunale sia gestita in concessione da un soggetto privato e che l’aumento del fatturato possa incrementare il canone comunale non giustifica la misura. Il contributo pubblico di 80 euro rispetto ai 20 euro a carico del concessionario determina un vantaggio selettivo e una significativa riduzione del rischio d’impresa.
Norme richiamate
Il ricorso straordinario è esaminato secondo il procedimento consultivo previsto per il rimedio giustiziale.
DUP – missione 12, politiche sociali e famiglia
La deliberazione si inserisce nelle politiche comunali di sostegno alle famiglie con neonati, ma tale finalità non consente modalità attuative discriminatorie o distorsive della concorrenza.
Sentenza Corte costituzionale n. 87/2006
L’attività farmaceutica presenta una duplice natura, pubblicistica e commerciale; nell’ambito commerciale il Comune deve rispettare la libera concorrenza e non può destinare risorse selettivamente a una sola farmacia.
Massime di principio
- La legittimazione e l’interesse a impugnare una misura amministrativa lesiva della concorrenza sussistono anche quando il ricorrente non abbia partecipato alla gara relativa all’attività economica beneficiaria, se la contestazione riguarda le modalità concrete e successive con cui l’amministrazione ha attribuito il vantaggio competitivo.
- La finalità sociale perseguita dall’amministrazione non legittima la previsione di benefici economici fruibili esclusivamente presso un singolo operatore quando tale limitazione indirizzi la domanda verso quest’ultimo e incida direttamente sul mercato nel quale operano concorrenti.
- Quando una farmacia svolge attività commerciale relativa a prodotti non farmaceutici, le misure pubbliche di sostegno all’acquisto di tali prodotti devono rispettare i principi di uguaglianza e libera concorrenza, senza attribuire risorse selettive a una sola farmacia.
- L’affidamento dell’attività economica beneficiaria a un concessionario privato non esclude la natura selettiva del vantaggio derivante da una misura finanziata dall’ente pubblico; né il possibile ritorno economico per l’amministrazione, correlato al fatturato o al canone concessorio, rende legittima la distorsione concorrenziale.
- La prevalenza dell’apporto economico pubblico rispetto a quello del concessionario può costituire un indice dell’attribuzione di un aiuto ingiustificato e della riduzione del rischio d’impresa a vantaggio dell’operatore selezionato.
Impugnazione del kit di benvenuto per le famiglie
Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da due farmacie private contro il Comune di Verano Brianza, nei confronti della società concessionaria della farmacia comunale. Il ricorso riguardava la deliberazione della Giunta comunale n. 96 del 9 novembre 2023, con cui era stato approvato il progetto "Kit del benvenuto – collaborazione con Farmacia MRC".
La misura prevedeva, per le famiglie dei bambini nati nell’anno, un bonus di 100 euro da utilizzare per prodotti per neonati, di cui 80 euro a carico del Comune e 20 euro a carico della farmacia comunale, oltre a uno sconto del 15% per l’acquisto di prodotti per l’infanzia fino al compimento del terzo anno di età. Bonus e sconto erano fruibili esclusivamente presso la farmacia comunale.
Premesse e posizione delle parti
La farmacia comunale era stata affidata in concessione trentennale alla società MRC all’esito di una procedura concorsuale. Secondo il Comune, la deliberazione attuava un impegno assunto dalla concessionaria in sede di gara e realizzava una politica sociale prevista dal DUP, nell’ambito della missione 12 dedicata alle politiche sociali e alla famiglia.
Le ricorrenti hanno sostenuto che la limitazione dell’utilizzo del bonus e dello sconto alla sola farmacia comunale producesse uno sviamento della clientela e un’alterazione della concorrenza, con un vantaggio ingiustificato per il concessionario finanziato prevalentemente mediante risorse pubbliche.
Il Comune ha eccepito la carenza di interesse, la mancata impugnazione del contratto di concessione e del DUP e la genericità dei motivi. Nel merito ha sostenuto la legittimità dell’iniziativa e l’assenza di prova di una concreta diminuzione della clientela delle ricorrenti.
Esame delle eccezioni preliminari
Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di inammissibilità. Le ricorrenti non contestavano la scelta generale di sostenere le famiglie con neonati, né gli atti di gara o gli impegni contrattuali della concessionaria. La censura riguardava invece la concreta modalità attuativa della politica sociale, ossia l’esclusiva fruibilità dei benefici presso la farmacia comunale.
È stato quindi riconosciuto un interesse diretto e attuale all’annullamento della deliberazione, poiché la sua eliminazione avrebbe rimosso la situazione di privilegio creatasi a favore della farmacia comunale. La mancata partecipazione alla gara per la concessione non escludeva tale interesse, così come non era necessaria l’impugnazione del contratto di concessione o del DUP. I motivi sono stati ritenuti sufficientemente specifici.
Incidenza della misura sul mercato farmaceutico-commerciale
Nel merito, il Consiglio di Stato ha distinto la finalità sociale della misura dalle sue concrete modalità di attuazione. Il bonus e lo sconto non riguardavano medicinali, ma parafarmaci e prodotti per l’infanzia; incidevano quindi direttamente sull’attività commerciale delle farmacie, sottoposta alle regole ordinarie di tutela della concorrenza.
Le farmacie ricorrenti e quella comunale offrivano prodotti identici, affini o succedanei e operavano, sotto il profilo temporale, geografico e merceologico, nello stesso mercato di riferimento. La scelta di consentire l’utilizzo dei benefici soltanto presso la farmacia comunale era dunque idonea a indirizzare la domanda delle famiglie beneficiarie verso un unico operatore, a discapito delle farmacie concorrenti.
Natura dell’attività farmaceutica e vantaggio del concessionario
Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 87/2006, il parere ha ricordato che l’attività farmaceutica presenta una duplice natura, pubblicistica e commerciale. Nell’esercizio dell’attività commerciale il Comune deve rispettare la libera concorrenza e non può destinare risorse selettivamente a una sola farmacia.
Non è stato ritenuto decisivo che la farmacia comunale fosse gestita in concessione da un soggetto privato, né che l’aumento del fatturato potesse determinare un incremento del canone spettante al Comune. La misura produceva comunque un vantaggio selettivo per il concessionario, perché l’apporto comunale di 80 euro era largamente superiore al contributo di 20 euro della farmacia. Tale assetto riduceva il rischio d’impresa del concessionario e rafforzava l’effetto distorsivo sul mercato.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso fondato e ha espresso parere favorevole all’accoglimento. La deliberazione comunale è stata considerata illegittima nella parte in cui ha concentrato presso la sola farmacia comunale i benefici economici destinati alle famiglie, attribuendo a tale operatore un vantaggio competitivo non giustificato rispetto alle farmacie concorrenti.
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