Cassazione Civile, Ordinanza n. 32066/2023 del 20/11/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda otto ordinanze ingiunzione irrogate da un Comune per violazioni di regole comunali sul servizio di trasporto non di linea a noleggio con conducente (NCC) in area lagunare/ZTL. I destinatari delle sanzioni avevano opposto gli atti e il Giudice di pace aveva annullato tutte le ordinanze; in appello il giudice di merito aveva riformato solo in parte, mantenendo ferme alcune sanzioni e annullandone altre. In Cassazione il Comune ha proposto ricorso principale, ma poi vi ha rinunciato. I destinatari delle sanzioni hanno proposto ricorso incidentale denunciando violazione di norme costituzionali, del TFUE, della l. n. 287/1990 e della disciplina di settore, sostenendo che l’art. 5 dell’ordinanza comunale n. 310/2006 fosse illegittimo perché introduceva una disciplina differenziata dell’accesso alla ZTL in base al Comune che aveva rilasciato l’autorizzazione NCC: più favorevole per gli operatori autorizzati dal Comune stesso, più restrittiva per quelli autorizzati da altri comuni della gronda lagunare. Secondo i ricorrenti incidentali, tale discriminazione non era giustificata né dal principio di territorialità né da esigenze di tutela del traffico acqueo, della sicurezza o del patrimonio lagunare, e produceva distorsioni concorrenziali. La Corte ha ritenuto fondate tali censure, valorizzando il limite della potestà regolamentare comunale rispetto alla legge statale e regionale e la mancanza di base normativa per differenziare il transito in ragione del Comune di rilascio del titolo, con il risultato di disapplicare la disposizione comunale e confermare l’esclusione degli illeciti contestati, salvo la parte non impugnata relativa ad altra previsione regolamentare.

La decisione

Il ricorso principale del Comune è stato dichiarato estinto per rinuncia. Il ricorso incidentale degli opposti è stato accolto: la Corte ha cassato la sentenza impugnata e, non occorrendo ulteriori accertamenti di fatto, ha annullato le ordinanze ingiunzione opposte, salvi i profili non impugnati relativi alla violazione dell’art. 15, comma 4, del regolamento comunale attuativo della legge regionale. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni e per l’intervento sopravvenuto delle Sezioni Unite.

Norme richiamate

• art. 5 l. 15 gennaio 1992, n. 21

  attribuisce ai Comuni la regolamentazione del servizio NCC entro i limiti della disciplina statale e dei principi regionali; non consente una disciplina comunale che escluda o limiti il transito dei titolari di licenza rilasciata da altri comuni in base alla sola provenienza del titolo.

• art. 11 l. 15 gennaio 1992, n. 21

  non consente di escludere l’esercizio della facoltà di transito ai titolari di licenza NCC di altri comuni.

• art. 12, comma 5, l.r. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

  "il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore"

  impone di considerare il moto ondoso nella regolazione e nel rilascio delle autorizzazioni, ma non legittima una differenziazione del transito dei soggetti già autorizzati in base al Comune che ha rilasciato il titolo.

• art. 10 l.r. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

  non attribuisce alle Province il potere di fissare autoritativamente i contingenti massimi di licenze per i comuni della gronda, come sostenuto dai ricorrenti originari.

• art. 21 l. 10 ottobre 1990, n. 287

  richiamato quale base della segnalazione dell’AGCM sulle distorsioni concorrenziali indotte dalla disciplina comunale.

• art. 3 Cost.

  invocato per la disparità di trattamento tra operatori NCC, ritenuta fondata dalla Corte in relazione alla disciplina comunale contestata.

• art. 16 Cost.

  invocato dai ricorrenti incidentali; la Corte ritiene illegittima la limitazione comunale in quanto non sorretta da base normativa, pur nel contesto di tutela del patrimonio e della circolazione.

• art. 41 Cost.

  invocato dai ricorrenti incidentali; la disciplina comunale è ritenuta lesiva della libertà di iniziativa economica nella parte in cui discrimina gli operatori in base al Comune di rilascio del titolo.

• art. 97 Cost.

  richiamato tra le norme violate, in relazione al corretto esercizio del potere amministrativo e al vizio di eccesso di potere.

• art. 117, comma 2, lett. e) e m), Cost.

  richiamato per il riparto di competenze e per i profili attinenti alla tutela della concorrenza e dei livelli essenziali.

• artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 TFUE

  invocati come parametri europei di libera circolazione e concorrenza contro la disciplina discriminatoria del Comune.

• regolamento (CE) n. 2454/1992

  richiamato dai ricorrenti incidentali tra le disposizioni europee asseritamente violate, senza una specifica autonoma analisi nella decisione.

• regolamento n. 12/1998

  richiamato dai ricorrenti incidentali tra le disposizioni europee asseritamente violate, senza una specifica autonoma analisi nella decisione.

• regolamento (CE) n. 1073/2009

  richiamato dai ricorrenti incidentali tra le disposizioni europee asseritamente violate, senza una specifica autonoma analisi nella decisione.

• art. 21 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  richiamato per sostenere la discriminazione tra operatori autorizzati da diversi comuni.

• artt. 5 e 2 TUE

  richiamati dai ricorrenti incidentali tra i parametri europei asseritamente violati.

Massime di principio

• La potestà regolamentare comunale in materia di autoservizi pubblici non di linea è residuale e deve esercitarsi nel rispetto della disciplina statale e regionale: il Comune non può introdurre limitazioni ulteriori o diversi regimi di circolazione non previsti dalla legge attributiva del potere.
• È illegittima, per eccesso di potere e per violazione del limite funzionale del potere regolamentare, la previsione comunale che differenzi l’accesso a una ZTL in base al Comune che ha rilasciato l’autorizzazione NCC, se la legge non consente tale distinzione.
• La tutela del moto ondoso, del patrimonio culturale e dell’ambiente può giustificare misure di regolazione del traffico, ma tali finalità devono essere perseguite attraverso strumenti conformi alla base legale: non è consentito usare tali obiettivi per introdurre discriminazioni tra operatori parimenti titolati.
• Quando una disposizione amministrativa è viziata e viene disapplicata dal giudice ordinario nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, deve escludersi l’illecito contestato se la violazione dipende esclusivamente dalla norma illegittima.
• Le differenziazioni di trattamento tra operatori economici che svolgono il medesimo servizio, se non sorrette da una base normativa e da ragioni oggettive coerenti con la disciplina di settore, possono integrare una distorsione concorrenziale e una violazione del principio di uguaglianza.

Come è indicizzato