Sentenza n. 859/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto, in via principale, l'accertamento del diritto a ottenere gli effetti giuridici ed economici della promozione alla qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti della Polizia penitenziaria per merito straordinario con decorrenza dall'1.1.2009. In via subordinata ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione sulla diffida del giugno 2024, con ordine di provvedere e nomina di un commissario ad acta. Il ricorrente aveva ricevuto un encomio per un comportamento meritorio tenuto durante una calamità naturale del 2011; l'Amministrazione, in autotutela, lo aveva poi ritenuto meritevole della promozione per merito straordinario, proponendone la decorrenza dal 5.5.2016. A seguito di un precedente giudizio, definito con sentenza passata in giudicato, era stato accertato il diritto alla promozione con decorrenza giuridica ed economica dal 5.5.2016; tale statuizione era stata eseguita con decreto del 17.1.2022. Il ricorrente ha invocato la successiva sentenza della Corte costituzionale n. 75/2024, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 54, comma 1, del d.lgs. n. 443/1992 nella parte in cui non riconosceva la decorrenza più favorevole prevista per il personale promosso mediante la successiva procedura selettiva, chiedendo di conseguenza la retrodatazione all'1.1.2009. Il TAR aveva già dichiarato inammissibile, con sentenza non definitiva, l'azione avverso il silenzio, ritenendo che la pretesa concernesse un diritto soggettivo e non un interesse legittimo, e ha quindi esaminato nel rito ordinario la domanda di accertamento. Il Ministero ha eccepito la tardività dell'azione e l'inammissibilità della pretesa per l'inapplicabilità della pronuncia costituzionale ai rapporti esauriti e coperti da giudicato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato integralmente inammissibile il ricorso. Ha respinto l'eccezione di tardività, ritenendo che, nell'ambito della giurisdizione esclusiva sui diritti soggettivi, gli atti dell'Amministrazione datrice di lavoro abbiano natura gestionale e non autoritativa, sicché non sono soggetti al termine decadenziale di impugnazione previsto dall'art. 29 c.p.a. Ha invece accolto l'eccezione di inammissibilità della domanda principale. La precedente sentenza passata in giudicato aveva definitivamente stabilito la decorrenza giuridica ed economica della promozione al 5.5.2016 e l'Amministrazione aveva dato esecuzione a tale statuizione con il decreto del 17.1.2022. La posizione era pertanto riconducibile a un rapporto esaurito, consolidato e intangibile. La successiva sentenza della Corte costituzionale n. 75/2024, pur avente effetti retroattivi in generale, non può incidere sui rapporti esauriti, tra cui quelli definiti da giudicato o da provvedimenti amministrativi ormai consolidati. Di conseguenza, la pronuncia costituzionale non è applicabile per ottenere la modifica della decorrenza già definitivamente accertata. La domanda sul silenzio era stata già dichiarata inammissibile con sentenza non definitiva, poiché il rito ex artt. 31 e 117 c.p.a. è esperibile per l'inerzia relativa a interessi legittimi e non per una pretesa avente consistenza di diritto soggettivo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 50 d.lgs. 443/1992

  Disciplina la Commissione preposta agli avanzamenti nell'ordinamento del Corpo della Polizia penitenziaria, intervenuta nel riesame della posizione del ricorrente.

• art. 54, comma 1, d.lgs. 443/1992

  La disposizione, nella parte indicata, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima per non avere previsto, per la promozione per merito straordinario, la decorrenza giuridica più favorevole riconosciuta al personale promosso mediante la successiva procedura selettiva.

• art. 136 Cost.

  In combinato disposto con l'art. 30 della l. n. 87/1953, fonda la cessazione dell'efficacia erga omnes della norma dichiarata incostituzionale e l'effetto retroattivo della pronuncia, salvo il limite dei rapporti esauriti.

• art. 30 l. 11 marzo 1953, n. 87

  Concorre a disciplinare gli effetti delle pronunce di illegittimità costituzionale, che non possono incidere sui rapporti ormai esauriti e consolidati.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio è stato ritenuto inammissibile perché riferito all'inerzia su una pretesa di diritto soggettivo, anziché su un interesse legittimo.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale di impugnazione non si applica agli atti gestionali adottati dall'Amministrazione datrice di lavoro nell'ambito di una controversia su diritti soggettivi.

Massime di principio

• La pronuncia di illegittimità costituzionale opera retroattivamente sui rapporti ancora pendenti nei quali la norma dichiarata incostituzionale è rilevante, ma non incide sui rapporti esauriti e ormai intangibili per effetto, tra l'altro, del passaggio in giudicato di una sentenza o della definitività del provvedimento amministrativo.
• Quando una sentenza passata in giudicato ha definitivamente stabilito la decorrenza giuridica ed economica di una promozione e l'Amministrazione vi ha dato esecuzione, la decorrenza costituisce elemento consolidato del rapporto e non può essere modificata invocando una successiva pronuncia di illegittimità costituzionale più favorevole.
• Nelle controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva e aventi ad oggetto diritti soggettivi del dipendente pubblico, gli atti dell'Amministrazione datrice di lavoro di gestione del rapporto non hanno natura autoritativa e non sono soggetti al termine decadenziale di impugnazione previsto dall'art. 29 c.p.a.
• L'azione contro il silenzio prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. è esperibile per superare l'inerzia dell'Amministrazione nell'adozione di un provvedimento relativo a una posizione di interesse legittimo, non quando la pretesa azionata ha consistenza di diritto soggettivo.

Come è indicizzato