Sentenza n. 14027/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

L’impresa concorrente ha impugnato l’aggiudicazione deducendo plurimi vizi della verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria. Ha contestato il mancato computo del costo della squadra di emergenza, l’utilizzo di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante e l’asserita non equivalenza dei livelli professionali e delle tutele economiche e normative, la sottostima degli oneri aziendali della sicurezza, l’inattendibilità dei costi dell’energia elettrica e dei mezzi elettrici e l’erronea quantificazione dell’ammortamento degli automezzi. L’amministrazione ha eccepito la tardività del ricorso, sostenendo che la pubblicazione della delibera all’albo pretorio e nella sezione Amministrazione trasparente avesse determinato la piena conoscibilità dell’aggiudicazione. Nel merito ha sostenuto la congruità dell’offerta e la sufficienza delle giustificazioni. L’aggiudicataria ha dedotto che la squadra di emergenza sarebbe stata impiegata solo occasionalmente, con costi assorbiti dall’utile, che i livelli del CCNL Pulizie Artigianato sarebbero equivalenti a quelli del CCNL Multiservizi, e che gli oneri di sicurezza, i costi energetici e gli ammortamenti sarebbero stati adeguatamente giustificati.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di tardività, affermando che la mera pubblicazione all’albo pretorio o nella sezione Amministrazione trasparente non fa decorrere il termine per impugnare l’aggiudicazione se non è accompagnata dalla comunicazione del provvedimento agli interessati; il termine decorre dalla piena conoscenza acquisita mediante comunicazione dell’aggiudicazione. Nel merito, ha ritenuto infondata la censura relativa alla squadra di emergenza, poiché l’aggiudicataria aveva dichiarato che il relativo costo sarebbe stato assorbito dall’utile d’impresa. Ha inoltre ritenuto infondate le contestazioni sui livelli professionali del diverso CCNL, sugli oneri aziendali della sicurezza e sul costo dell’energia elettrica, valorizzando la documentazione prodotta e le verifiche effettuate dalla stazione appaltante. Ha invece accolto la censura relativa alla mancata verifica dell’equivalenza delle tutele normative ed economiche tra il CCNL Pulizie Artigianato applicato dall’aggiudicataria e il CCNL Multiservizi indicato dalla stazione appaltante. Il verbale di verifica della congruità si era limitato a esaminare i livelli di inquadramento, senza confrontare formalmente gli istituti dei due contratti collettivi né motivare l’effettiva equiparabilità delle tutele. Tale omissione ha integrato difetto di istruttoria e di motivazione nella verifica di anomalia. Il TAR ha quindi ordinato alla stazione appaltante di rieditare, entro 90 giorni dalla pubblicazione della sentenza, la verifica di congruità e anomalia, lasciando impregiudicate le determinazioni finali. Ha respinto, allo stato, le domande di annullamento dell’aggiudicazione, di dichiarazione di inefficacia del contratto, di subentro e di risarcimento del danno, precisando che l’aggiudicataria avrebbe potuto proseguire il servizio nelle more. Spese compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  “3. Nei casi di cui ai commi 2 e 2-bis, gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente.”; “4. [...] la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest'ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all'articolo 110, in conformità all'allegato I.01.”

  L’applicazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante è consentita solo se il diverso contratto garantisce tutele equivalenti; la stazione appaltante deve verificarne effettivamente l’equivalenza prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele deve essere svolta nell’ambito del procedimento di verifica della congruità e anomalia dell’offerta.

• Allegato I.01 d.lgs. 36/2023, art. 4, comma 3

  “La valutazione di equivalenza delle tutele normative è effettuata sulla base dei seguenti parametri: [...]”

  La verifica deve considerare gli istituti normativi indicati dalla disposizione, tra cui lavoro supplementare e straordinario, part-time, prova, preavviso, comporto, malattia e infortunio, maternità, permessi, bilateralità, obblighi contributivi e formazione, previdenza e sanità integrativa.

• Allegato I.01 d.lgs. 36/2023, art. 5

  “Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato.”

  La verifica della dichiarazione di equivalenza è un adempimento necessario e deve essere effettiva, non meramente formale.

• art. 100, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La riedizione della verifica di congruità e anomalia deve essere svolta dalla stazione appaltante secondo i parametri normativi applicabili.

Massime di principio

• La pubblicazione dell’aggiudicazione all’albo pretorio o nella sezione Amministrazione trasparente non determina, da sola, la decorrenza del termine per impugnare l’aggiudicazione quando non sia accompagnata dalla comunicazione del provvedimento agli interessati; il termine decorre dalla piena conoscenza acquisita mediante comunicazione dell’aggiudicazione.
• L’operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante soltanto se il contratto alternativo garantisce ai lavoratori tutele normative ed economiche equivalenti.
• La verifica dell’equivalenza tra CCNL prevista dall’art. 11 del d.lgs. 36/2023 deve essere effettiva, analitica e motivata e deve confrontare gli istituti normativi ed economici rilevanti secondo i parametri dell’Allegato I.01; il mero riscontro della corrispondenza dei livelli di inquadramento non è sufficiente.
• La valutazione di equivalenza delle tutele costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, ma resta sindacabile dal giudice amministrativo quando sia affetta da manifesta illogicità, arbitrarietà, difetto di istruttoria o carenza di motivazione.
• Quando il giudice rileva carenze istruttorie nella verifica di anomalia senza che la discrezionalità tecnica dell’amministrazione sia stata integralmente esercitata, deve disporre la riedizione del subprocedimento, senza sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante né disporre automaticamente l’annullamento dell’aggiudicazione o il subentro.
• Il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica: l’amministrazione deve verificare l’attendibilità complessiva dell’offerta, mentre il giudice può controllare logicità, ragionevolezza e adeguatezza dell’istruttoria, senza procedere a una autonoma rivalutazione delle singole voci di costo.

Come è indicizzato