Sentenza n. 7572/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la sospensione, disposta il 25 febbraio 2020 ai sensi dell’art. 23, comma 12, del d.lgs. 504/1995, della licenza per l’esercizio di depositario autorizzato di prodotti energetici. L’Amministrazione aveva rilevato che le estrazioni di prodotto agevolato erano di gran lunga inferiori al 30% del totale e che, in presenza di due depositi fiscali di grandi dimensioni nel medesimo territorio, non sussisteva una necessità operativa e di approvvigionamento del deposito. In primo grado la società aveva dedotto, tra l’altro, l’incompatibilità dei requisiti previsti dall’art. 23, commi 3 e 4, t.u.a. con le direttive 2006/123/CE e 2008/118/CE, con le regole della concorrenza e con la Costituzione; aveva chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e sollevato questioni di legittimità costituzionale. Aveva inoltre contestato i presupposti di fatto, l’istruttoria e la motivazione, nonché denunciato illogicità e sviamento. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la società ha riproposto le censure; una precedente sentenza non definitiva del Consiglio di Stato aveva già respinto i motivi secondo, quarto, quinto e sesto, mentre il presente giudizio riguardava i motivi primo e terzo, relativi alla compatibilità unionale e alla proporzionalità dei requisiti. Dopo la sentenza della Corte di giustizia dell’11 giugno 2026, la società ha insistito per la disapplicazione della disciplina nazionale, sostenendo che consentisse dinieghi fondati su considerazioni estranee all’affidabilità del depositario e alla realtà economica dell’attività e che producesse effetti anticoncorrenziali a favore degli operatori maggiori.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge integralmente l’appello. Quanto alle censure fondate sul diritto dell’Unione, applica la sentenza della Corte di giustizia dell’11 giugno 2026 (causa C-386/24), secondo cui l’art. 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118/CE non osta ai requisiti nazionali, purché sia rispettata la proporzionalità. Ritiene che il requisito delle effettive necessità operative e di approvvigionamento e i criteri alternativi del 30% delle estrazioni o della relazione di dipendenza tra depositi consentano di verificare la realtà economica dell’attività e siano funzionali alla prevenzione di evasione e abusi. La circolare ADM individua indicatori fattuali pertinenti alla funzione concreta del deposito — quali carenze distributive territoriali, frammentazione dei destinatari e peculiari esigenze di approvvigionamento — e limita così la valutazione amministrativa a circostanze connesse all’affidabilità del depositario e all’attività di stoccaggio; non bastano invece caratteristiche strutturali o la mera presenza di un impianto di denaturazione quando questo sia inutilizzato o utilizzato solo occasionalmente. La disciplina è ritenuta necessaria e proporzionata: requisiti patrimoniali o strutturali e controlli successivi non assicurerebbero un’efficacia preventiva equivalente; l’onere imposto all’impresa è circoscritto a circostanze nella sua disponibilità conoscitiva e non introduce contingenti, riserve di mercato o dimensioni minime. È respinta anche la censura di violazione della concorrenza: il regime di sospensione fiscale attiene a un’agevolazione e alle necessità funzionali del deposito, non costituisce una barriera all’ingresso nel mercato commerciale né determina distorsioni sproporzionate. Le ulteriori censure erano già state respinte con la sentenza non definitiva n. 6290/2021 e non formavano oggetto della decisione conclusiva. Spese del grado compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 23, commi 3 e 4, d.lgs. 504/1995

  Ritiene il Collegio che i criteri fissati dal citato art. 23, commi 3 e 4, t.u.a. non si pongano in contrasto con il principio di proporzionalità richiamato dalla Corte di Giustizia, e, anzi, risultino con esso coerenti in quanto strettamente funzionali agli obiettivi di controllo e prevenzione delle frodi perseguiti dalla normativa-sia nazionale che unionale- in materia di accise.

  I requisiti di effettiva necessità operativa e di approvvigionamento, insieme ai criteri alternativi previsti per i depositi, sono compatibili con la proporzionalità quando servono a verificare la realtà dell’attività economica e a prevenire frodi nell’accesso al regime sospensivo.

• art. 16, paragrafo 1, direttiva 2008/118/CE

  La Corte di Giustizia con la sentenza 11 giugno 2026 in causa C-386/24 ha sancito che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2008/118/CE non osta ad una normativa nazionale quale quella di cui all’art. 23, commi 3 e 4, t.u.a, a condizione che il principio di proporzionalità sia in concreto rispettato.

  La direttiva non impedisce agli Stati membri di subordinare l’autorizzazione dei depositi fiscali a condizioni nazionali di necessità operativa e di approvvigionamento, purché tali condizioni siano applicate in modo proporzionato.

• art. 16, paragrafo 1, direttiva 2008/118/CE

  La disciplina censurata risulta, pertanto, intrinsecamente collegata proprio a quegli elementi che la Corte di Giustizia ha individuato come legittimo terreno di verifica da parte dell’autorità nazionale, ossia l’affidabilità del depositario e la realtà economica dell’attività di stoccaggio svolta nel deposito fiscale (par. 88 cit.).

  Il controllo nazionale è legittimo se resta ancorato all’affidabilità del depositario e alla realtà economica dell’attività di stoccaggio, senza fondarsi su considerazioni estranee a tali elementi.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 7 ottobre 2026 il Cons. Carmelina Addesso e uditi per le parti l’avvocato Giovanni Pesce e l’Avvocato dello Stato Amedeo Elefante;

  La disposizione è menzionata in relazione alla trattazione dell’udienza da remoto, ma il testo non ne espone un’interpretazione decisiva per la controversia.

Massime di principio

• La disciplina nazionale può subordinare l’autorizzazione a gestire un deposito fiscale di prodotti energetici alla dimostrazione di effettive necessità operative e di approvvigionamento, purché i criteri siano applicati in modo proporzionato e restino connessi all’affidabilità del depositario e alla realtà economica dell’attività di stoccaggio.
• Il requisito delle effettive necessità operative e di approvvigionamento può essere accertato mediante indicatori fattuali relativi alla funzione concreta del deposito, quali la carenza di strutture distributive nel territorio, la frammentazione dei destinatari o le particolari esigenze temporali di approvvigionamento; non sono di per sé sufficienti caratteristiche strutturali dell’impianto o la mera presenza di apparecchiature non effettivamente utilizzate.
• La soglia minima percentuale delle estrazioni di prodotti agevolati non è, di per sé, sproporzionata o discriminatoria se è calcolata in rapporto alle operazioni effettuate nel periodo previsto e non impone una dimensione assoluta minima, così da poter essere raggiunta anche da imprese di minori dimensioni.
• Il requisito sostanziale della necessità operativa del deposito e la prestazione di una garanzia patrimoniale operano su piani distinti: la garanzia tutela il credito erariale durante una fase transitoria, ma non sostituisce la verifica dell’effettiva sussistenza delle condizioni per accedere al regime fiscale sospensivo.
• La sottoposizione dell’accesso al regime di sospensione dell’accisa a un controllo preventivo delle esigenze economiche e logistiche non costituisce, di per sé, una barriera alla concorrenza nel mercato dei prodotti energetici, quando il regime fiscale è distinto dall’attività commerciale e i requisiti non riservano il mercato a determinate categorie o dimensioni d’impresa.

Come è indicizzato