Sentenza n. 156/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di rapporti convenzionali, ha contestato la riduzione del budget assegnatole e gli atti della procedura selettiva. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. 502/1992, del d.m. 19 dicembre 2022 e della DGR Toscana n. 1150/2023, nonché manifesta irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dei criteri di valutazione. In particolare, ha censurato l’utilizzo di indicatori quantitativi relativi al numero di prestazioni offerte, alla copertura del fabbisogno, alle prestazioni di maggiore criticità, alla territorialità e alla prossimità dell’assistenza, sostenendo che tali parametri non misurassero la qualità delle prestazioni e determinassero una doppia penalizzazione per le strutture che non offrissero l’intero ventaglio delle prestazioni richieste. Con il secondo motivo ha contestato i punteggi attribuiti dalla Commissione in relazione alla formazione del personale, alla dotazione tecnologica, alle apparecchiature TC e RMN e agli ecografi con doppler, deducendo travisamento, difetto di istruttoria e illogicità. Ha sostenuto, inoltre, che la documentazione mancante avrebbe dovuto essere acquisita mediante soccorso istruttorio e che le apparecchiature, pur non ancora autorizzate o accreditate alla scadenza dell’avviso, avrebbero dovuto essere valorizzate. Con il terzo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 5 dell’avviso, sostenendo che il budget non assegnato avrebbe dovuto essere accantonato e successivamente redistribuito, anziché assegnato alla struttura con il punteggio più elevato. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione dell’art. 36 della l. 193/2024, incompetenza, carenza di potere, violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e legittimo affidamento, nonché difetto di motivazione, sostenendo che la sospensione sopravvenuta dell’efficacia dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. 502/1992 e del d.m. 19 dicembre 2022 avrebbe imposto di interrompere la procedura già avviata.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, prescindendo dall’eccezione regionale di inammissibilità perché il ricorso era comunque infondato nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché la natura quantitativa degli indicatori non impedisce che essi esprimano profili qualitativi dell’offerta e dell’attività dell’operatore. Gli indicatori relativi alla quantità e alla tipologia delle prestazioni, alla copertura territoriale e alla prossimità sono stati ritenuti coerenti con la valutazione della capacità della struttura di soddisfare il fabbisogno sanitario complessivo, comprese le prestazioni meno remunerative. La scelta dei criteri rientra nella discrezionalità amministrativa ed è sindacabile solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità, carenza di trasparenza o inidoneità comparativa, vizi non riscontrati nel caso concreto. Il secondo motivo è stato respinto. Quanto alla formazione, la ricorrente non aveva allegato l’elenco dei corsi svolti nel 2023, richiesto dall’avviso; tale omissione riguardava un elemento integrante dell’offerta e non una mera irregolarità formale, sicché non era sanabile mediante soccorso istruttorio senza alterare la parità di trattamento. Quanto alla dotazione tecnologica e all’ecografo, la ricorrente aveva prodotto l’elenco delle attrezzature ma non le specifiche tecniche e la documentazione richiesta, non dimostrando il dedotto difetto di istruttoria. Quanto a TC e RMN, alla scadenza dell’avviso mancavano le autorizzazioni e gli accreditamenti richiesti; le successive autorizzazioni retroattive non potevano incidere sulla valutazione di un requisito premiale riferito alla situazione esistente alla scadenza dell’avviso. Il giudice ha inoltre affermato che la lex specialis, se letteralmente chiara, deve essere interpretata secondo il suo tenore letterale e non può essere disapplicata perché ritenuta inopportuna o incongrua; la disapplicazione è possibile soltanto per clausole nulle. Il terzo motivo è stato respinto perché l’art. 8 dell’avviso non attribuiva alle strutture un diritto o interesse a ottenere proporzionalmente il budget residuo. L’amministrazione aveva previsto l’accantonamento e la successiva riprogrammazione solo per esigenze non preventivate; nel caso concreto aveva invece destinato le risorse al soddisfacimento del fabbisogno programmato e all’apertura immediata delle agende, scelta rientrante nella discrezionalità amministrativa e non manifestamente illogica. Il quarto motivo è stato respinto in applicazione del principio tempus regit actum. La sospensione normativa introdotta dalla l. 193/2024 non conteneva una previsione espressa di applicazione alle procedure già bandite, non riguardava la specifica procedura e non imponeva quindi di arrestare una selezione già avviata sotto il precedente quadro normativo. Le spese sono state poste a carico della ricorrente in favore dell’Azienda USL e della struttura controinteressata; sono state compensate nei confronti della Regione e nulla è stato disposto nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  i soggetti privati di cui al comma 1 sono individuati, ai fini della stipula degli accordi contrattuali, mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione da parte delle regioni di un avviso contenente criteri oggettivi di selezione, che valorizzino prioritariamente la qualità delle specifiche prestazioni sanitarie da erogare

  La disposizione consente l’utilizzo di criteri oggettivi di selezione anche quantitativi, purché idonei a valorizzare la qualità e la capacità dell’operatore di soddisfare il fabbisogno sanitario.

• d.m. 19 dicembre 2022

  Il decreto consente di considerare, nella selezione delle strutture private accreditate, l’attività svolta e ulteriori elementi concernenti sicurezza, appropriatezza e qualità.

• DGR Toscana n. 1150/2023, Allegato B

  Gli ambiti di qualità possono essere valutati anche attraverso l’attività svolta, la completezza dei flussi informativi, la gestione delle liste d’attesa, la regolarità dell’attività amministrativa e l’esecuzione dei precedenti accordi.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  La domanda di accertamento della fondatezza della pretesa non conduce all’accoglimento quando l’amministrazione conserva margini di valutazione o quando la pretesa non risulta fondata.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La richiesta di accertamento della pretesa è stata respinta perché non risultava dimostrata l’illegittimità dell’attribuzione dei punteggi né la spettanza del budget richiesto.

• art. 36, l. 193/2024

  l'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, nonché del decreto del Ministro della salute 19 dicembre 2022 [...] è sospesa [...] e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2026

  La sospensione normativa, non riferita espressamente alle procedure già bandite e non configurata come intervento sulla specifica selezione, non incide sulle procedure già avviate.

• art. 8 dell’avviso pubblico

  qualora le prestazioni offerte [...] siano inferiori al fabbisogno programmato, le [...] risorse non assegnate sono accantonate [...] e riprogrammate in corso d’anno per far fronte ad esigenze non preventivate

  La clausola non attribuisce automaticamente alle strutture un diritto al budget residuo e consente la riprogrammazione delle risorse secondo le esigenze considerate dall’amministrazione.

• art. 1362 ss. c.c.

  Le clausole della lex specialis dal contenuto letterale e logico inequivoco devono essere interpretate secondo il loro significato testuale.

• art. 1366 c.c.

  L’interpretazione della lex specialis deve rispettare la buona fede e non può fondare letture integrative incompatibili con il testo chiaro della clausola.

Massime di principio

• Nelle procedure comparative per la stipula di accordi contrattuali con strutture sanitarie private accreditate, indicatori quantitativi relativi ai volumi di prestazioni, alla copertura del fabbisogno, alla territorialità e alla prossimità possono legittimamente fungere da parametri di valutazione qualitativa quando siano funzionali a misurare la capacità dell’operatore di soddisfare il fabbisogno sanitario.
• La scelta dei criteri di valutazione e dei metodi di attribuzione dei punteggi rientra nella discrezionalità amministrativa e può essere sindacata soltanto se manifestamente irragionevole, illogica, abnorme, non trasparente o inidonea a consentire una comparazione effettiva delle offerte.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per integrare o modificare elementi dell’offerta la cui mancata produzione impedisca la valutazione di un requisito premiale, poiché ciò altererebbe la parità di trattamento e consentirebbe una regolarizzazione postuma di contenuti dell’offerta.
• I requisiti tecnici e premiali richiesti dalla lex specialis devono essere posseduti e documentati alla scadenza del termine di partecipazione, salvo diversa previsione; le autorizzazioni, gli accreditamenti o le altre sopravvenienze successive non incidono sulla valutazione compiuta dalla commissione.
• Una clausola chiara della lex specialis deve essere applicata secondo il suo significato letterale e non può essere disapplicata perché ritenuta inopportuna o incongrua; la disapplicazione è ammessa soltanto in presenza di nullità della clausola.
• In assenza di una previsione espressa dello ius superveniens, le norme sopravvenute non si applicano alle procedure selettive già bandite, anche quando incidano sul fondamento normativo generale della procedura, poiché prevalgono la stabilità della lex specialis, la certezza delle regole e la tutela dell’affidamento dei partecipanti.

Come è indicizzato