Tribunale, Sentenza T-370/19

Partecipazione dell’autorità nazionale di regolamentazione del Kosovo al BEREC ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2018/1971

Il Tribunale, nella causa T-370/19, è stato adito con ricorso ex articolo 263 TFUE dal Regno di Spagna per l’annullamento della decisione della Commissione del 18 marzo 2019 sulla partecipazione dell’autorità nazionale di regolamentazione del Kosovo all’Organismo dei regolatori europei delle comunicazioni elettroniche (BEREC). La controversia riguarda l’interpretazione dell’articolo 35 del regolamento (UE) 2018/1971 nel contesto della cooperazione con il Kosovo in materia di comunicazioni elettroniche.

Contesto normativo e fattuale

Il Tribunale ricostruisce innanzitutto l’evoluzione del quadro normativo sul BEREC. Il regolamento (CE) n. 1211/2009 aveva istituito il BEREC e l’Ufficio, prevedendo la partecipazione delle autorità nazionali di regolamentazione degli Stati membri, degli Stati SEE e dei paesi candidati come osservatori, mentre i paesi terzi diversi da questi erano esclusi.

Successivamente, il regolamento (UE) 2018/1971 ha sostituito il precedente assetto. Il suo articolo 35 disciplina la cooperazione con i paesi terzi: il paragrafo 1 consente collaborazione e accordi di lavoro approvati dalla Commissione; il paragrafo 2 prevede invece l’apertura alla partecipazione delle autorità di regolamentazione dei paesi terzi, quando tali paesi abbiano concluso con l’Unione accordi "in tal senso".

Nel frattempo, l’Unione aveva concluso con il Kosovo l’ASA Kosovo, e in particolare l’articolo 111 di tale accordo prevede il rafforzamento della cooperazione nel settore delle reti e dei servizi di comunicazioni elettroniche, con l’obiettivo di consentire al Kosovo di recepire l’acquis dell’Unione, nel rispetto dell’indipendenza delle autorità di regolamentazione. L’accordo contiene anche una clausola di non riconoscimento dello status statale del Kosovo.

Primo motivo: nozione di "paese terzo"

Con il primo motivo il Regno di Spagna sosteneva che il Kosovo non potesse essere qualificato come "paese terzo" ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, poiché tale espressione equivarrebbe a "Stato terzo". Di conseguenza, non sarebbe possibile la partecipazione dell’ANR del Kosovo al BEREC.

Il Tribunale respinge tale impostazione. Osserva che la nozione di "paese terzo" non è definita nel regolamento 2018/1971 né nel diritto dell’Unione rilevante e che, nel diritto primario, l’Unione utilizza tale nozione in modo ampio nelle norme sulle relazioni esterne. Tale terminologia serve a includere soggetti diversi dagli Stati, cioè entità territoriali capaci di concludere accordi internazionali.

Il Tribunale sottolinea inoltre che l’Unione ha già concluso accordi con soggetti diversi dagli Stati sovrani, e specificamente con il Kosovo, sempre qualificandolo come "paese terzo" in diversi atti. Le clausole di non riconoscimento dello status del Kosovo non escludono questa qualificazione, ma servono solo a distinguere la capacità di agire sul piano del diritto internazionale dalla questione del riconoscimento statale. Pertanto, il Kosovo può essere considerato "paese terzo" ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2.

Secondo motivo: esistenza di un accordo "in tal senso"

Il secondo motivo contestava che l’ASA Kosovo, e in particolare l’articolo 111, potesse costituire un accordo concluso con l’Unione "in tal senso" ai fini dell’articolo 35, paragrafo 2.

Il Tribunale afferma che la nozione di accordo richiesta dal regolamento rinvia a un accordo internazionale concluso tra l’Unione e il paese terzo interessato. L’ASA Kosovo soddisfa senz’altro tale requisito. Quanto all’espressione "in tal senso", essa significa che l’accordo deve contenere una base normativa per la cooperazione nel settore delle comunicazioni elettroniche, non necessariamente una disciplina dettagliata delle modalità di partecipazione al BEREC.

Nel ragionamento del Tribunale è decisivo il confronto con gli ASA conclusi con Albania, Montenegro e Serbia, che contengono disposizioni analoghe e già considerate idonee. L’articolo 111 dell’ASA Kosovo, per formulazione, oggetto e scopo, è orientato al rafforzamento della cooperazione e al recepimento dell’acquis nel settore delle comunicazioni elettroniche; la partecipazione al BEREC è coerente con tale finalità, poiché il BEREC mira proprio all’applicazione omogenea del quadro normativo dell’Unione in tale settore. Ne consegue che l’articolo 111 costituisce un accordo "in tal senso".

Terzo motivo: competenza della Commissione e procedura di adozione degli accordi di lavoro

Con il terzo motivo il Regno di Spagna sosteneva che la Commissione avesse violato l’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971 adottando unilateralmente le regole di partecipazione dell’ANR del Kosovo, in assenza di una base giuridica e oltre i poteri conferiti.

Il Tribunale rileva che il secondo comma dell’articolo 35, paragrafo 2, prevede che gli accordi di lavoro siano elaborati nell’ambito delle pertinenti disposizioni dell’accordo con il paese terzo. Tuttavia, ciò non significa che l’accordo internazionale debba già contenere tutti i dettagli della partecipazione: una tale lettura svuoterebbe di utilità la previsione degli accordi di lavoro. Il Tribunale interpreta dunque la formula nel senso che gli accordi di lavoro devono essere adottati conformemente all’accordo internazionale, ma possono precisarne i contenuti operativi.

Quanto alla competenza della Commissione, il Tribunale osserva che il regolamento 2018/1971 non attribuisce espressamente a un altro organo il potere di fissare gli accordi di lavoro per la partecipazione di paesi terzi; in tale contesto, e tenuto conto dell’articolo 17 TUE, tale competenza resta alla Commissione. Il richiamo all’articolo 17 TUE nella decisione impugnata è quindi coerente con il sistema dei Trattati. Il Tribunale aggiunge che l’assenza di una competenza espressa per l’Ufficio BEREC o altro organismo e la diversa formulazione dell’articolo 35, paragrafo 1, rispetto al paragrafo 2 confermano che, nel caso di cui al paragrafo 2, il potere spetta alla Commissione.

Decisione e dispositivo

Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale respinge tutti e tre i motivi dedotti dal Regno di Spagna. La decisione della Commissione del 18 marzo 2019 viene dunque confermata, e il Regno di Spagna è condannato alle spese.

Principi affermati

La pronuncia afferma, in particolare, che:

• la nozione di "paese terzo" nel diritto dell’Unione può includere entità non statali capaci di concludere accordi internazionali;
• un accordo di associazione che preveda una cooperazione rafforzata in un dato settore può costituire un accordo concluso "in tal senso" ai fini dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2018/1971;
• in assenza di una diversa attribuzione espressa, la Commissione può adottare gli accordi di lavoro relativi alla partecipazione delle autorità di regolamentazione di paesi terzi al BEREC.