Sentenza n. 3540/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il privato aveva ottenuto l’ammissione agli incentivi per la sostituzione di un impianto di climatizzazione con una caldaia a pellet. Il GSE aveva successivamente disposto la decadenza, ritenendo falsificata o non veritiera la documentazione relativa allo smaltimento dell’impianto sostituito e ritenendo maggiorati gli importi indicati nelle fatture. In primo grado erano stati dedotti: violazione delle garanzie partecipative, per mancato accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza e mancata audizione personale; violazione del termine di diciotto mesi per l’autotutela; carenza di prova e di istruttoria circa la falsità dei documenti. In appello sono stati riproposti tali motivi, con censure di violazione di legge, difetto e contraddittorietà della motivazione, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, irragionevolezza e sviamento. L’appellante ha inoltre invocato l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sostenendo la violazione del diritto di essere ascoltato.

La decisione

L’appello è stato accolto e, in riforma della sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso, è stato accolto il ricorso di primo grado con annullamento del provvedimento GSE del 10 giugno 2020. Il primo motivo è stato respinto: il privato non aveva formulato una specifica istanza di accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza né impugnato un eventuale diniego; inoltre, gli atti d’indagine potevano essere coperti dal segreto ex art. 329 c.p.p. e la nota della Guardia di finanza era stata comunque prodotta in giudizio senza che fossero stati proposti motivi aggiunti. È stata esclusa anche la necessità di un’audizione orale, poiché l’art. 10 l. 241/1990 garantisce un contraddittorio scritto mediante memorie e documenti e l’art. 41 della Carta non impone in via generale un colloquio orale. Il secondo motivo è stato respinto perché il provvedimento, sostanzialmente fondato sull’ottenimento del beneficio mediante documenti o dichiarazioni non veritieri, doveva essere qualificato come decadenza e non come annullamento d’ufficio. Per la disciplina vigente al momento dell’adozione, il potere di decadenza era doveroso e vincolato e non era soggetto al termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Le successive modifiche all’art. 42 d.lgs. 28/2011, che hanno assoggettato il potere di decadenza del GSE ai presupposti dell’art. 21-nonies, non erano applicabili retroattivamente. Il terzo motivo è stato accolto: spettava al GSE provare la falsità della specifica documentazione presentata dal beneficiario, trattandosi del presupposto della decadenza. La condanna penale del tecnico incaricato, relativa a falsificazioni commesse in altre pratiche, non riguardava la domanda dell’appellante e non dimostrava che la falsificazione fosse avvenuta anche in quel procedimento. Il GSE non aveva svolto un’autonoma istruttoria sui documenti specifici, limitandosi a una presunzione derivante dalla condotta del tecnico in altri casi. Anche le incongruenze tra i documenti costituivano meri indizi, che avrebbero richiesto ulteriori verifiche e un approfondimento nel contraddittorio procedimentale. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate complessivamente in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10 l. 241/1990

  prevede il diritto dei partecipanti al procedimento di prendere visione degli atti e di presentare memorie scritte e documenti

  Il contraddittorio procedimentale è normalmente assicurato mediante accesso nei limiti dell’art. 24 e mediante deduzioni scritte; non sussiste un generale diritto all’audizione orale.

• art. 24 l. 241/1990

  esclude dall’accesso, tra gli altri, i documenti coperti da segreto o soggetti a divieto di divulgazione previsto dalla legge

  La documentazione della Guardia di finanza formata nell’ambito di un’indagine può essere sottratta all’accesso quando coperta dal segreto investigativo.

• art. 329 c.p.p.

  gli atti d’indagine compiuti dalla polizia giudiziaria sono coperti da segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e comunque non oltre la chiusura delle indagini preliminari

  Il segreto investigativo può giustificare il differimento o l’esclusione temporanea dell’ostensione degli atti d’indagine.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  diritto di essere ascoltato

  Il diritto di essere ascoltato non impone in via generale un’audizione orale, essendo sufficiente, nel rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, la possibilità di presentare osservazioni scritte.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine di diciotto mesi, oggi sei, per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio

  Il limite temporale riguarda l’annullamento d’ufficio e non la decadenza dal beneficio fondata sull’ottenimento mediante dichiarazioni o documenti non veritieri, secondo la disciplina vigente al momento del provvedimento.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Le modifiche introdotte nel 2020 hanno subordinato il potere di decadenza del GSE, per le violazioni riscontrate nei controlli, ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990; tali modifiche non erano applicabili al provvedimento adottato anteriormente.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  La disciplina modificativa del potere di decadenza del GSE opera per il futuro e non incide sulla legittimità di un provvedimento adottato prima della sua entrata in vigore.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  la legge non dispone che per l’avvenire

  La legittimità del provvedimento amministrativo deve essere valutata sulla base della normativa vigente al momento della sua adozione, senza considerare sopravvenienze normative.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il potere di decadenza dagli incentivi presuppone l’accertamento della violazione o della non veridicità rilevante ai fini del beneficio.

Massime di principio

• Quando un beneficio pubblico è stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veritieri, il potere di decadenza, secondo la disciplina vigente prima delle modifiche normative richiamate nella decisione, è doveroso e vincolato e non è soggetto al termine di diciotto mesi previsto per l’annullamento d’ufficio dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La qualificazione sostanziale del provvedimento amministrativo prevale sulla sua denominazione formale: un atto denominato annullamento in autotutela deve essere qualificato come decadenza quando rimuove un beneficio perché ritenuto ottenuto mediante dichiarazioni o documenti non veritieri.
• L’onere di provare la falsità della documentazione specificamente prodotta dal beneficiario grava sull’amministrazione che esercita il potere di decadenza, poiché tale falsità costituisce il presupposto dell’esercizio del potere.
• La falsificazione accertata in altre pratiche dal medesimo tecnico incaricato non dimostra, da sola, la falsità dei documenti presentati in una distinta pratica. L’amministrazione deve svolgere una specifica istruttoria sui documenti riferibili al singolo beneficiario e non può fondare la decadenza su una presunzione generale priva di ulteriori riscontri.
• Le incongruenze documentali costituiscono meri indizi e, prima di fondare una decadenza da un beneficio pubblico, devono essere approfondite mediante ulteriori verifiche istruttorie e nel contraddittorio con l’interessato.
• Il diritto di essere ascoltato previsto dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea non comporta, in via generale, il diritto a un’audizione orale, quando l’interessato abbia avuto una concreta possibilità di presentare osservazioni scritte e documenti.

Come è indicizzato