Sentenza n. 1725/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale deducendo la violazione degli artt. 192, 240, 242, 244, 245 e 250 del d.lgs. 152/2006 e l’eccesso di potere. In primo luogo ha contestato l’imposizione degli interventi di messa in sicurezza, sostenendo che gli obblighi di riparazione, bonifica e ripristino gravino esclusivamente sul responsabile della contaminazione e non sul proprietario estraneo ai fatti. Il TAR ha rilevato, tuttavia, il difetto di interesse a censurare tale parte dell’ordinanza, poiché formulata in termini condizionati e ipotetici, senza indicazione di modalità, tempi, presupposti, estensione o grado di urgenza. In secondo luogo, la ricorrente ha contestato l’ordine di rimozione, avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti e ripristino dello stato dei luoghi, sostenendo che l’art. 192 del d.lgs. 152/2006 non configuri una responsabilità oggettiva del proprietario. Ha inoltre dedotto l’erronea qualificazione dell’atto quale ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell’art. 50 TUEL e la violazione del contraddittorio procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente escluso che fosse necessaria l’impugnazione autonoma della parte dell’atto formalmente riferita all’art. 50 TUEL, ritenendo che la qualificazione dell’atto spetti al giudice sulla base del contenuto effettivo e della causa reale. Nel caso concreto l’ordinanza è stata ricondotta integralmente all’ordinario potere previsto dall’art. 192 del d.lgs. 152/2006, poiché adottata nell’ambito della gestione ordinaria dei rifiuti e non per fronteggiare una situazione eccezionale incompatibile con l’esercizio dei poteri ordinari. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse: la clausola relativa alla messa in sicurezza era meramente eventuale e priva di immediata lesività; inoltre, gli obblighi relativi alla contaminazione e quelli relativi all’abbandono di rifiuti costituiscono fattispecie distinte e autonome. Il secondo motivo è stato respinto nel merito. L’art. 192 del d.lgs. 152/2006 non stabilisce una responsabilità oggettiva del proprietario, ma consente di imporre l’obbligo solidale di rimozione e ripristino soltanto quando l’abbandono sia imputabile al proprietario o al titolare di diritti sull’area almeno a titolo di dolo o colpa, accertata in contraddittorio. Nel caso concreto la colpa è stata ritenuta provata dalla conoscenza pluriennale dello stato di abbandono, dall’assenza di recinzioni e controlli, dalla presenza di varchi conosciuti, dai precedenti solleciti comunali e dalla mancata adozione di misure minime per impedire o rendere difficoltoso l’accesso di terzi. Il Comune aveva inoltre comunicato l’avvio del procedimento e consentito la presentazione di controdeduzioni, sicché non è stata ravvisata violazione del contraddittorio. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  «Fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.»

  L’obbligo del proprietario non deriva dalla sola titolarità dell’area, ma richiede l’accertamento, in contraddittorio, di una condotta dolosa o colposa causalmente riferibile all’abbandono dei rifiuti. La colpa può consistere nell’omessa adozione di misure ragionevoli e concretamente esigibili per impedire o rendere difficoltoso l’accesso e l’abbandono.

• art. 239, comma 2, d.lgs. 152/2006

  «Fermi restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all'abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto.»

  La disciplina della responsabilità da inquinamento e degli obblighi di bonifica è distinta da quella relativa all’abbandono di rifiuti; l’eventuale annullamento della clausola ipotetica sulla messa in sicurezza non travolge automaticamente gli ordini di rimozione e ripristino fondati sull’art. 192.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Il riferimento formale all’art. 50 TUEL non determina la qualificazione dell’atto: il giudice deve individuare il potere effettivamente esercitato sulla base del contenuto sostanziale e della causa reale. Le ordinanze contingibili e urgenti possono coesistere con il potere ordinario in materia di rifiuti solo se ne ricorrono effettivamente i presupposti.

• art. 105 del Regolamento edilizio comunale

  «Le aree libere inedificate, a destinazione non agricola o di pertinenza delle costruzioni, devono essere convenientemente recintate e mantenute dal punto di vista del decoro e dell'igiene: è vietato procurarne o consentirne lo stato di abbandono ed è altresì vietato l'accumulo e l'abbruciamento di materiali o di rifiuti.»

  La disposizione è stata considerata quale parametro concreto dei doveri di manutenzione, decoro, igiene e recinzione dell’area, concorrendo a fondare la rimproverabilità della prolungata inerzia della proprietaria.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi dei soggetti coinvolti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla normativa nazionale sulla privacy, quale fondamento dell’oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006, il proprietario o titolare di diritti sull’area non è automaticamente responsabile dell’abbandono di rifiuti: l’obbligo solidale di rimozione, recupero o smaltimento e di ripristino richiede l’accertamento, in contraddittorio, di dolo o colpa riferibile al proprietario.
• La colpa del proprietario può essere desunta da una pluralità di elementi concreti, tra cui la consapevolezza protratta della situazione, la mancata adozione di misure preventive ragionevoli, l’assenza di recinzioni o chiusure di varchi conosciuti, l’omessa vigilanza e la mancata segnalazione alle autorità, valutati in relazione alle caratteristiche dell’area e alla concreta esigibilità delle misure.
• Non sussiste in via generale un obbligo assoluto di recintare ogni fondo o di attivare un servizio permanente di vigilanza; tuttavia, in presenza di abbandoni reiterati e di accessi noti o facilmente prevenibili, il proprietario deve adottare almeno le misure passive ragionevolmente praticabili per impedire o rendere difficoltoso l’accesso di terzi.
• La responsabilità da abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e la responsabilità da contaminazione e bonifica sono fattispecie autonome, disciplinate da diversi titoli della Parte IV del d.lgs. 152/2006; l’eventuale estraneità del proprietario alla contaminazione non esclude, di per sé, una sua distinta responsabilità colposa per l’abbandono dei rifiuti.
• La qualificazione giuridica dell’atto amministrativo spetta al giudice sulla base del contenuto effettivo e della causa reale, non del nomen iuris utilizzato dall’amministrazione; il riferimento formale all’art. 50 TUEL non rende applicabile il relativo potere contingibile e urgente se il contenuto dell’atto è integralmente riconducibile all’ordinario potere di cui all’art. 192 del d.lgs. 152/2006.

Come è indicizzato