Sentenza n. 459/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11, comma 4, c.p.a., dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario. I ricorrenti hanno chiesto di accertare la responsabilità dello Stato e della Regione Puglia per la diffusione della Xylella fastidiosa che aveva colpito i loro oliveti, con condanna solidale al risarcimento di euro 45.798,00 e di euro 60.759,70, oltre rivalutazione, interessi e spese. Hanno dedotto la violazione della normativa europea e nazionale in materia fitosanitaria, in particolare della direttiva 2000/29/CE e delle decisioni di esecuzione della Commissione europea nn. 5082/2014 e 789/2015, nonché una condotta colposa delle amministrazioni consistente nella tardiva o inadeguata scoperta del batterio, nel mancato o ritardato monitoraggio, nella mancata tempestiva eradicazione delle piante infette e nell'insufficiente contenimento della diffusione. Le amministrazioni hanno eccepito tardività e decadenza, prescrizione quinquennale, difetto di legittimazione passiva e infondatezza nel merito. I ricorrenti hanno inoltre chiesto una CTU e l'esibizione di documentazione sui campionamenti, sulle ordinanze di abbattimento e sugli espianti.

La decisione

Il TAR ha ritenuto tempestiva, almeno rispetto al termine per la riassunzione previsto dall'art. 11, comma 4, c.p.a., la proposizione del ricorso davanti al giudice amministrativo e ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa, poiché il danno era ricollegato al mancato, ritardato o inadeguato esercizio di un potere autoritativo discrezionale. Per ragioni di economia processuale ha omesso di esaminare le eccezioni di tardività, prescrizione e difetto di legittimazione passiva, ritenendo comunque il ricorso infondato nel merito. Il Collegio ha ricostruito le misure adottate dalle amministrazioni dal 2013 al 2018: notificazione del ritrovamento, monitoraggi, delimitazione delle aree infette, attività di ricerca e informazione, abbattimenti, rimodulazione delle strategie e passaggio dall'eradicazione al contenimento quando l'eliminazione del batterio non era più concretamente possibile. Ha escluso che fosse stata dimostrata un'inerzia, un ritardo colpevole o una manifesta irragionevolezza nell'esercizio della discrezionalità amministrativa, precisando che la valutazione doveva essere compiuta ex ante, sulla base delle conoscenze disponibili nel periodo considerato, e non ex post alla luce degli sviluppi scientifici successivi. Ha inoltre rilevato che la Corte di giustizia dell'Unione europea, con sentenza del 5 settembre 2019, non aveva accertato violazioni generalizzate degli obblighi europei imputabili all'Italia sulla base della sola diffusione del batterio. È stata esclusa anche la prova del nesso causale: i ricorrenti non avevano indicato quali specifiche omissioni, quali piante o aree e quali interventi, in quale momento, avrebbero impedito la propagazione del batterio nei loro fondi. Il TAR ha sottolineato che l'azione risarcitoria è soggetta all'onere della prova ex art. 2697 c.c. e che la CTU non può supplire alla mancata dimostrazione dei fatti costitutivi della domanda. Ha altresì considerato rilevante la mancata prova di iniziative dei proprietari per informare le autorità o chiedere interventi, nonché la mancata dimostrazione dell'adempimento dell'obbligo informativo previsto dalla legge regionale pugliese n. 4/2017. Il ricorso è stato quindi integralmente respinto; le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina la riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione; il TAR ha ritenuto tempestiva la riassunzione.

• art. 3, commi 1 e 4, direttiva 2000/29/CE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Prevede il divieto di introduzione e diffusione degli organismi nocivi da quarantena.

• art. 16, direttiva 2000/29/CE

  Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione.

  Impone agli Stati membri la notifica della presenza degli organismi nocivi e l'adozione delle misure necessarie per l'eradicazione o, quando non possibile, per il contenimento.

• d.lgs. 214/2005

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Recepisce la direttiva 2000/29/CE e disciplina, tra l'altro, la struttura e le funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione della Commissione europea n. 5082 del 23 luglio 2014

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Costituisce, insieme alla normativa fitosanitaria europea, il parametro invocato dai ricorrenti per contestare le misure adottate contro la Xylella.

• Decisione di esecuzione della Commissione europea 2015/789 del 18 maggio 2015

  Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso. Se è dimostrato che in alcune parti della zona l'organismo specificato è presente da più di due anni e non è più possibile eradicarlo [...] dovrebbe avere la possibilità di attuare misure di contenimento anziché misure di eradicazione.

  Consente il passaggio dall'eradicazione al contenimento quando il batterio è ampiamente diffuso e l'eradicazione non è più possibile.

• art. 117, commi 2, lett. q) e s), 4 e 6, Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato dai ricorrenti per sostenere il riparto di competenze statali e regionali in materia di tutela fitosanitaria e agricoltura.

• art. 97 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Rileva come parametro dei canoni di imparzialità e buon andamento ai fini dell'accertamento della colpa dell'amministrazione.

• art. 2697 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Addossa ai ricorrenti l'onere di provare i fatti costitutivi della responsabilità, inclusi l'illegittimità, la colpa, il danno e il nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato quale fondamento, insieme all'art. 2697 c.c., dell'onere probatorio gravante sulla parte che agisce per il risarcimento.

• art. 5 c.p.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato dalla giurisprudenza citata per individuare l'errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa è ambigua o lascia un elevato margine di discrezionalità.

• art. 2, legge regionale Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  chiunque venga a conoscenza della presenza dell'organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti

  Impone anche ai proprietari dei terreni l'obbligo di informare immediatamente il Servizio fitosanitario regionale della presenza della Xylella.

• art. 16, paragrafo 1, direttiva 2000/29/CE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La Corte di giustizia, come richiamata dal TAR, ha escluso che la sola diffusione del batterio dimostrasse la violazione generalizzata degli obblighi di adottare le misure necessarie.

• art. 6, paragrafi 2, 7 e 9, decisione di esecuzione 2015/789

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La Corte di giustizia, secondo il richiamo del TAR, ha escluso che la Commissione avesse dimostrato violazioni ripetute degli specifici obblighi di monitoraggio e contenimento.

Massime di principio

• Quando il danno è ricollegato al mancato, ritardato o inadeguato esercizio di un potere autoritativo discrezionale della pubblica amministrazione, la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa e la domanda risarcitoria richiede la prova di una condotta illegittima, della colpa dell'apparato, del danno e del nesso causale.
• La legittimità dell'esercizio della discrezionalità amministrativa in materia tecnico-scientifica e di emergenza fitosanitaria deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze, delle circostanze e delle possibilità operative esistenti al momento dell'azione o dell'omissione, e non ex post alla luce degli sviluppi successivi del fenomeno o delle conoscenze scientifiche maturate dopo.
• La diffusione di un organismo nocivo non dimostra, di per sé, l'illegittimità o la colpa dell'amministrazione: occorre provare specifiche violazioni di obblighi di azione, una concreta inerzia o irragionevolezza e la loro incidenza causale sull'evento dannoso.
• Quando l'eradicazione di un organismo nocivo non è concretamente possibile per l'estensione e la diffusione del fenomeno, il passaggio a misure di contenimento può costituire esercizio legittimo e proporzionato del potere amministrativo; l'eradicazione immediata non è esigibile se richiede previamente attività istruttorie e tecnico-scientifiche complesse o risulta sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti.
• Nell'azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l'onere di dimostrare rigorosamente l'esistenza e l'entità del danno e la sua riconducibilità causale alla condotta amministrativa; la CTU è uno strumento di ausilio tecnico e non può sostituire la prova dei fatti costitutivi della pretesa.
• Per dimostrare il nesso causale tra omissioni amministrative e diffusione di un organismo nocivo, non è sufficiente una contestazione generica della mancata eradicazione: devono essere indicate le specifiche azioni od omissioni, le piante o aree interessate e il momento in cui l'intervento avrebbe ragionevolmente evitato il danno, secondo un giudizio prognostico fondato su regole o leggi scientifiche.

Come è indicizzato