Corte di giustizia, Sentenza C-650/19

Impugnazione Vialto Consulting Kft./Commissione: responsabilità extracontrattuale, OLAF e diritto di essere ascoltato

La pronuncia riguarda un’impugnazione avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto una domanda di risarcimento danni proposta da Vialto Consulting Kft. contro la Commissione europea. La controversia nasce da un controllo sul posto e da un’operazione di informatica forense svolti dall’OLAF nell’ambito di un progetto finanziato nel quadro dello strumento di assistenza preadesione (IPA), culminati nell’esclusione della Vialto dal contratto di servizio.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96, in particolare:

• l’articolo 4, sulla collaborazione con le autorità nazionali nei controlli sul posto;
• l’articolo 7, paragrafo 1, che attribuisce ai controllori della Commissione accesso alle informazioni e alla documentazione relative alle operazioni interessate, compresi i dati informatici;
• l’articolo 9, relativo all’assistenza delle autorità nazionali in caso di opposizione degli operatori economici.

Richiama inoltre:

• la decisione 1999/352/CE, CECA, Euratom, che istituisce l’OLAF;
• il regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, soprattutto gli articoli 3 e 11;
• il regolamento (CE) n. 718/2007, in particolare gli articoli 10, 21 e 28 sulla gestione decentrata dell’IPA;
• l’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta, sul diritto di essere ascoltato.

Fatti essenziali e svolgimento del controllo OLAF

La Vialto è una società ungherese partecipante a un consorzio aggiudicatario di un contratto nell’ambito di un progetto di digitalizzazione catastale in Turchia. A seguito di sospetti di corruzione o frode, l’OLAF ha disposto un controllo sul posto e un’operazione di informatica forense presso i locali della società.

Gli agenti OLAF hanno chiesto l’accesso a dati e supporti informatici, incluse e-mail, file e cartelle potenzialmente pertinenti. La Vialto ha contestato alcune richieste e si è rifiutata di consentire la raccolta di determinati dati. Successivamente, la CFCU turca, su impulso della DG "Allargamento" della Commissione, ha escluso la Vialto dal contratto, sostituendola nel consorzio.

Ricorso al Tribunale e sentenza impugnata

La Vialto ha chiesto il risarcimento dei danni materiali e morali asseritamente derivanti da condotte illegittime della Commissione e dell’OLAF. In primo grado ha dedotto:

• violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 2185/96;
• violazione dei principi di buona amministrazione, non discriminazione, proporzionalità e tutela del legittimo affidamento;
• violazione del diritto di essere ascoltato.

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittimo l’accesso richiesto dall’OLAF, insussistente la violazione del legittimo affidamento e non violato il diritto di essere ascoltato. La Corte, in appello, ha verificato separatamente i tre motivi di impugnazione.

Primo motivo: portata dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 2185/96

La Vialto sosteneva che il Tribunale avesse travisato i fatti e interpretato erroneamente la disposizione, perché l’OLAF non avrebbe potuto pretendere la raccolta di tutti i dati informatici richiesti, in assenza di un nesso preventivamente accertato con l’indagine.

La Corte ha respinto tali censure. Ha chiarito che:

• il Tribunale aveva correttamente compreso che la contestazione riguardava la richiesta di raccolta dei dati, non il solo accesso;
• non vi era stato snaturamento dei fatti;
• la motivazione del Tribunale era sufficiente;
• l’articolo 7, paragrafo 1, attribuisce accesso a tutte le informazioni e documentazioni pertinenti necessarie al controllo, incluse quelle informatiche;
• l’immagine digitale forense costituisce una fase intermedia del trattamento dei dati, finalizzata all’indicizzazione e alla ricerca di quelli rilevanti, e non equivale alla copia definitiva di tutti i documenti pertinenti.

La Corte ha quindi confermato che la richiesta dell’OLAF di procedere all’acquisizione forense dei dati non violava l’articolo 7 del regolamento n. 2185/96.

Segreto professionale e clausole contrattuali

La Vialto aveva invocato anche il segreto professionale e le clausole contrattuali con i propri partner commerciali. La Corte ha ritenuto inoperante tale censura ai fini della responsabilità extracontrattuale, perché tali argomenti tendevano a giustificare il rifiuto di cooperare con l’OLAF, non a dimostrare una violazione sufficientemente qualificata di una norma UE che conferisse diritti ai singoli.

Secondo motivo: tutela del legittimo affidamento

La Vialto sosteneva che gli agenti OLAF, avendo accettato una deroga procedurale il primo giorno del controllo, avessero creato un legittimo affidamento nella prosecuzione di quella prassi e non potessero poi revocarla retroattivamente.

La Corte ha respinto il motivo. Ha rilevato che:

• la motivazione del Tribunale era sufficiente;
• il richiamo alla giurisprudenza sulla revoca di atti amministrativi costitutivi di diritti era irricevibile, perché non dedotto in primo grado;
• non si può invocare un legittimo affidamento nell’applicazione di un accordo o di una prassi che la stessa interessata ha reso inoperante rifiutando di rispettare gli impegni assunti;
• gli argomenti fondati sugli articoli 4 e 9 del regolamento n. 2185/96 erano nuovi e quindi irricevibili.

Terzo motivo: diritto di essere ascoltato

La Corte ha invece accolto il motivo relativo alla violazione del diritto di essere ascoltato. Ha osservato che, nel contesto della gestione decentrata IPA, la Commissione mantiene la responsabilità globale dell’esecuzione del bilancio e può adottare una posizione suscettibile di incidere in modo significativo sulla decisione della struttura operativa nazionale e sulla situazione dell’operatore economico.

Ne consegue che la lettera della DG "Allargamento", con cui si invitava la CFCU ad adottare misure nei confronti della Vialto e si affermava che i pagamenti non potevano beneficiare del bilancio UE, costituiva un provvedimento individuale idoneo a recare pregiudizio. La Vialto avrebbe quindi dovuto essere ascoltata prima dell’adozione di tale posizione.

La Corte ha aggiunto che l’audizione davanti all’OLAF non può sostituire quella dovuta dalla Commissione, perché l’OLAF redige una relazione con raccomandazioni e spetta all’autorità destinataria svolgere la propria istruttoria e garantire i diritti della difesa prima di assumere la decisione.

Dispositivo e conseguenze processuali

La Corte ha:

• annullato la sentenza del Tribunale nella parte in cui aveva respinto la censura relativa alla violazione del diritto di essere ascoltato;
• respinto l’impugnazione per il resto;
• rinviato la causa al Tribunale affinché valuti gli ulteriori presupposti della responsabilità extracontrattuale, cioè l’effettività del danno e il nesso causale tra la violazione del diritto di essere ascoltato e il danno lamentato;
• riservato le spese.

Principio finale

La pronuncia distingue nettamente tra il potere di indagine dell’OLAF sui dati informatici e le garanzie procedurali dovute dalla Commissione quando la sua posizione può incidere concretamente su un operatore economico. In particolare, l’audizione svolta dall’OLAF non sana la mancata audizione da parte della Commissione prima di una presa di posizione suscettibile di determinare l’esclusione dell’impresa da un contratto finanziato con fondi dell’Unione.