Sentenza n. 338/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato un’istanza di permesso di costruire per la demolizione di un fabbricato e la sua ricostruzione con ampliamento, allegando la documentazione ritenuta necessaria e versando gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione. Dopo il decorso del termine procedimentale, aveva comunicato l’avvenuta formazione del silenzio-assenso. Il Comune aveva invece archiviato l’istanza, ritenendo che la demolizione del fabbricato fosse stata eseguita in assenza del necessario titolo edilizio, e aveva adottato un’ordinanza di sospensione dei lavori. Il ricorrente deduceva: travisamento dei fatti, contraddittorietà e illogicità dell’azione amministrativa; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e delle garanzie partecipative; violazione dell’art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001, per l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire; violazione dell’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990, sostenendo l’inefficacia del provvedimento tardivo. Chiedeva inoltre l’accertamento della formazione del titolo edilizio tacito e il rilascio del permesso di costruire. Il Comune sosteneva che l’intervento fosse stato eseguito sine titulo, che l’istanza fosse carente di documentazione necessaria e che non si fosse formato il silenzio-assenso; contestava anche la violazione delle garanzie partecipative.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di archiviazione, compensando le spese. Ha ritenuto assorbente la censura relativa alla formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire. Il decorso del termine non è sufficiente, di per sé, a formare il titolo tacito: occorre che l’istanza sia riconducibile al modello normativo e consenta all’amministrazione di esercitare i propri poteri di controllo. Tuttavia, devono distinguersi le carenze essenziali, che impediscono l’attivazione del meccanismo, dalle irregolarità o difformità che non ostacolano l’istruttoria e il controllo amministrativo. Nel caso concreto, le carenze indicate dal Comune non erano tali da impedire il controllo: la mancanza dello stato legittimo, dell’atto pubblico di asservimento del vincolo a parcheggio, del progetto delle linee vita, del progetto impianti e di talune dichiarazioni professionali non impediva la formazione del silenzio-assenso. Il tardivo pagamento degli oneri concessori non era ostativo, poiché l’obbligo di pagamento sorge con il rilascio del titolo o con la formazione del silenzio-assenso. La relazione geologica e la certificazione di idoneità strutturale riguardavano profili di competenza del Genio civile e potevano incidere, al più, sull’efficacia del titolo, non sulla sua formazione. Il TAR ha inoltre rilevato che le ulteriori carenze erano state dedotte soltanto nelle difese processuali, configurando una motivazione postuma non ammissibile; anche qualora l’archiviazione fosse stata qualificata come autotutela, sarebbe mancata la ponderazione degli interessi pubblici e privati. Una volta formatosi il titolo tacito, l’amministrazione non poteva archiviare l’istanza sulla base dell’accertata demolizione: eventuali opere abusive dovevano essere perseguite mediante gli ordinari poteri repressivi o, ricorrendone i presupposti, mediante autotutela. L’utilizzo dell’archiviazione e della sospensione dei lavori per incidere sull’istanza già definita per silentium è stato ritenuto improprio e frutto di sviamento di potere. Le censure sul concreto quantitativo delle demolizioni e sulla violazione delle garanzie partecipative sono state assorbite. L’accoglimento è stato disposto facendo salva l’adozione di diversi provvedimenti da parte dell’amministrazione.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Il silenzio-assenso sul permesso di costruire si forma non per il mero decorso del tempo, ma quando l’istanza è riconducibile al modello normativo e contiene elementi sufficienti a consentire all’amministrazione l’esercizio dei propri poteri di controllo. Le irregolarità o difformità non ostative al controllo non impediscono la formazione del titolo tacito.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  La previsione dell’annullabilità d’ufficio del provvedimento formatosi ai sensi dell’art. 20 presuppone che il silenzio-assenso possa formarsi anche in presenza di vizi di legittimità, ferma la possibilità dell’amministrazione di esercitare l’autotutela nel rispetto dei relativi presupposti.

• art. 16, commi 1-3, d.P.R. 380/2001

  Gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione sono dovuti a decorrere dal rilascio del titolo edilizio o dalla formazione del silenzio-assenso; il loro tardivo pagamento non impedisce la formazione del titolo tacito.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative è stata dedotta dal ricorrente, ma la relativa censura è stata assorbita, poiché l’illegittimità dell’archiviazione derivava già dalla formazione del silenzio-assenso.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente per sostenere l’inefficacia del provvedimento tardivo, ma la decisione si fonda principalmente sull’incompatibilità dell’archiviazione con il titolo tacito già formatosi.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non consegue automaticamente al mero decorso del termine: è necessario che l’istanza sia riconducibile al modello normativo e consenta all’amministrazione di esercitare un compiuto controllo sulla spettanza del titolo.
• Devono distinguersi le carenze essenziali dell’istanza, che impediscono l’attivazione del meccanismo di silenzio-assenso, dalle irregolarità o difformità che non ostacolano l’esercizio dei poteri di controllo; queste ultime non impediscono la formazione del titolo tacito, anche se possono determinare vizi di legittimità del provvedimento formatosi per silentium.
• La mancata conformità dell’intervento edilizio alla normativa applicabile non esclude necessariamente la formazione del silenzio-assenso quando l’istanza sia comunque completa negli elementi essenziali e controllabile dall’amministrazione; l’eventuale illegittimità del titolo tacito deve essere fatta valere mediante gli strumenti previsti dall’ordinamento, incluso l’annullamento d’ufficio ove ne ricorrano i presupposti.
• Le carenze documentali dedotte per la prima volta nelle difese processuali non possono integrare la motivazione del provvedimento impugnato e costituiscono motivazione postuma; inoltre, la qualificazione dell’atto come autotutela richiede la ponderazione dell’interesse pubblico e degli interessi privati coinvolti.
• Una volta formatosi il silenzio-assenso sul permesso di costruire, l’amministrazione non può archiviare l’istanza sulla base dell’accertamento di opere asseritamente abusive; deve utilizzare gli ordinari poteri repressivi edilizi o, se ne ricorrono i presupposti, i poteri di autotutela sul titolo già formatosi.
• Il tardivo pagamento degli oneri concessori non impedisce la formazione del silenzio-assenso, poiché l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione sorge con il rilascio del titolo edilizio o con la formazione del provvedimento tacito.

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