Tribunale, Sentenza T-134/20

Accesso ai documenti relativi a un’indagine sugli aiuti di Stato e advance tax agreements

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da Huhtamaki Sàrl avverso la decisione della Commissione che aveva respinto la sua domanda confermativa di accesso a documenti inseriti nel fascicolo di un procedimento di controllo degli aiuti di Stato relativo alla prassi lussemburghese degli advance tax agreements (ATA). La controversia si colloca nel quadro del regolamento n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni dell’Unione e dell’indagine della Commissione sui regimi fiscali contestati in Lussemburgo.

Fatti e procedimento

Huhtamaki Sàrl aveva ottenuto dall’amministrazione fiscale lussemburghese tre advance tax agreements: l’ATA 2009, l’ATA 2012 e l’ATA 2013. Nell’ambito dell’indagine sugli ATA, il Lussemburgo aveva trasmesso alla Commissione, tra l’altro, un elenco dei destinatari degli ATA e gli ATA stessi. Nel 2019 la Commissione ha aperto un procedimento formale di indagine ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE in relazione agli accordi fiscali concernenti la società.

Successivamente, la società ha chiesto accesso alla versione non confidenziale del documento contenente l’elenco dei destinatari degli ATA e delle versioni non confidenziali degli ATA richiamati nella decisione di apertura. La Commissione ha rifiutato l’accesso invocando le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1049/2001 e la presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti del fascicolo di aiuti di Stato.

Questioni sottoposte al Tribunale

La ricorrente sosteneva, in sintesi:

• che la presunzione generale di riservatezza non fosse applicabile ai documenti richiesti;
• che, in ogni caso, la presunzione fosse superata perché i documenti non avrebbero pregiudicato né gli obiettivi dell’indagine né gli interessi commerciali di terzi;
• che sussistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione;
• che la decisione impugnata fosse viziata da insufficienza di motivazione e violazione del diritto a una buona amministrazione.

Normativa e giurisprudenza rilevanti

Il Tribunale richiama il regolamento n. 1049/2001, in particolare:

• il considerando 4 e l’articolo 1, relativi al più ampio diritto di accesso del pubblico;
• l’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, sulle eccezioni relative alla tutela degli interessi commerciali e della finalità delle ispezioni, indagini e verifiche;
• l’articolo 4, paragrafo 3, sull’ulteriore eccezione in materia decisionale;
• l’articolo 7 sulla domanda confermativa.

Sul versante degli aiuti di Stato sono richiamati l’articolo 108 TFUE, il regolamento n. 659/1999 e il regolamento n. 2015/1589. Il Tribunale si fonda inoltre sulla giurisprudenza consolidata della Corte e del Tribunale, tra cui le cause Technische Glaswerke Ilmenau, EnBW, Sea Handling, Hércules Club de Fútbol, AlzChem, Spirlea, Campbell, Bonnafous ed Edeka-Handelsgesellschaft Hessenring.

Ragionamento sulla presunzione generale di riservatezza

Il Tribunale conferma che, nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, i documenti del fascicolo amministrativo possono essere coperti da una presunzione generale di riservatezza, fondata sulla necessità di proteggere gli obiettivi delle attività ispettive e investigative. Tale presunzione si giustifica perché, in tale settore, gli interessati diversi dallo Stato membro non hanno diritto di consultare liberamente il fascicolo della Commissione; consentire un accesso generalizzato tramite il regolamento n. 1049/2001 comprometterebbe il sistema di controllo degli aiuti di Stato.

Il Tribunale precisa che la presunzione si applica anche quando la richiesta riguarda documenti specifici e chiaramente identificati, non soltanto l’intero fascicolo, e anche se si tratta di documenti preesistenti rispetto all’apertura formale del procedimento, purché siano stati acquisiti e facciano parte del fascicolo investigativo della Commissione. Nel caso concreto, i documenti richiesti erano stati trasmessi dalle autorità lussemburghesi e avevano contribuito all’apertura della procedura formale: ciò bastava per includerli nel fascicolo e far operare la presunzione.

Il Tribunale respinge quindi la prima censura della ricorrente, affermando che la Commissione poteva legittimamente fondare il diniego sulla presunzione generale prevista per i procedimenti di controllo degli aiuti di Stato.

Superamento della presunzione e necessità di motivazione specifica

Il Tribunale ricorda che la presunzione generale non è irrebuttabile: il richiedente può dimostrare che un documento non vi rientra oppure che esiste un interesse pubblico prevalente che impone la divulgazione. Proprio per questo, quando il richiedente formula argomenti specifici sulla non applicabilità della presunzione o sull’accesso parziale, la Commissione deve esaminare tali argomenti e rispondervi con una motivazione adeguata.

Nel caso di specie, la ricorrente aveva chiesto espressamente l’accesso alla versione non confidenziale dei documenti e sosteneva che alcuni dati potessero essere oscurati. Il Tribunale osserva però che la decisione impugnata non identificava con chiarezza quali documenti fossero stati effettivamente negati: non era chiaro se il diniego riguardasse solo l’ATA 2012 e l’ATA 2013, oppure anche l’elenco dei destinatari degli ATA e altri documenti. Tale incertezza impediva sia alla società di comprendere pienamente le ragioni del rifiuto, sia al giudice di esercitare un controllo effettivo.

Inoltre, la Commissione non distingueva tra le due categorie di documenti richiesti:

• da un lato, l’elenco dei destinatari degli ATA, contenente essenzialmente nomi, date e scopo degli accordi;
• dall’altro, gli ATA stessi, contenenti informazioni più ampie sulle strutture fiscali e sulle attività delle imprese beneficiarie.

Secondo il Tribunale, una motivazione unica e indistinta non era sufficiente, proprio perché i documenti avevano contenuti e natura diversi e la ricorrente chiedeva un accesso limitato o non confidenziale.

Accesso parziale e insufficienza della motivazione

Il Tribunale sottolinea che la Commissione non aveva spiegato perché non fosse possibile fornire una versione redatta o parzialmente oscurata dei documenti, nonostante la richiesta fosse limitata alla versione non confidenziale. Il fatto che alcuni dati potessero essere protetti mediante omissis non veniva affrontato in modo concreto nella decisione impugnata.

La Commissione, nel corso del giudizio, aveva aggiunto ulteriori ragioni, come il carattere strettamente confidenziale attribuito dai Paesi Bassi? No: nel testo emerge che erano le autorità lussemburghesi ad aver qualificato il documento come strettamente confidenziale e che la divulgazione avrebbe potuto rivelare la prassi lussemburghese sugli ATA e sulle pratiche relative ai prestiti infruttiferi. Tuttavia tali argomenti non figuravano nella decisione impugnata e non potevano sanarne retroattivamente il difetto di motivazione.

Pertanto, il Tribunale conclude che la decisione non consentiva di comprendere le ragioni del rigetto né permetteva un adeguato controllo giurisdizionale, in violazione dell’obbligo di motivazione.

Esito del giudizio

Il Tribunale annulla la decisione della Commissione C(2019) 9417 final del 18 dicembre 2019. Respinge invece la domanda nella parte in cui chiedeva al Tribunale di ordinare alla Commissione di concedere direttamente l’accesso, dichiarandola irricevibile per difetto di competenza del giudice dell’Unione a emanare ingiunzioni nell’ambito di un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, i documenti del fascicolo amministrativo possono essere protetti da una presunzione generale di riservatezza;
• tale presunzione si applica anche a documenti specificamente individuati e a documenti anteriori all’apertura formale del procedimento, se confluiti nel fascicolo investigativo;
• la presunzione è tuttavia superabile, ma il richiedente deve fornire elementi specifici;
• quando viene chiesto l’accesso non confidenziale o parziale, la Commissione deve motivare in modo preciso l’impossibilità di divulgazione, distinguendo tra documenti diversi e spiegando perché l’oscuramento non sia sufficiente;
• una motivazione generica o standardizzata non è idonea a sorreggere il diniego e comporta l’annullamento della decisione.