Sentenza del 17/05/2018 n. 101 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato diverse disposizioni della legge n. 232 del 2016 relative al pareggio di bilancio degli enti territoriali. In particolare, hanno denunciato: l'esclusione, dal 2020, delle risorse provenienti dall'avanzo di amministrazione e dal fondo pluriennale vincolato dal calcolo dell'equilibrio di competenza, con conseguente rischio di dover reperire nuove coperture per spese già finanziate; la destinazione allo Stato, anziché alle autonomie speciali, delle sanzioni applicate agli enti locali inadempienti; e il criterio unilaterale, fondato sul gettito ICI del 2010, utilizzato per determinare i conguagli finanziari tra Stato e Regione Friuli-Venezia Giulia, in violazione del principio di neutralità finanziaria e del precedente giudicato costituzionale.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi e ha accolto le principali censure. Ha dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 466, della legge n. 232 del 2016 nella parte in cui imponeva, dal 2020, di finanziare le spese vincolate degli esercizi precedenti con le sole entrate di competenza e non garantiva la neutralità finanziaria dell'inserimento dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato. Ha inoltre dichiarato illegittimo il comma 475, lettere a) e b), nella parte in cui destinava al bilancio dello Stato le sanzioni degli enti locali delle autonomie speciali, stabilendo che tali somme devono confluire nei bilanci delle rispettive Regioni o Province autonome. È stato integralmente dichiarato illegittimo anche il comma 519, perché riproduceva gli effetti della disciplina già censurata dalla sentenza n. 188 del 2016, fissando unilateralmente il gettito ICI 2010 come parametro e omettendo un conguaglio basato su dati reali condivisi in contraddittorio. Le questioni sul comma 463 e sul combinato disposto dei commi 479 e 483 sono state invece dichiarate non fondate, nei sensi precisati dalla motivazione: le autonomie speciali restano soggette agli obblighi informativi e al sistema sanzionatorio della finanza pubblica, ma secondo la propria disciplina statutaria e non partecipano ai fondi ordinari statali destinati a sanzioni e premi.

Norme richiamate

• Art. 1, comma 466, legge 11 dicembre 2016, n. 232

  A decorrere dall'esercizio 2020, tra le entrate e le spese finali è incluso il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali.

  La disposizione è stata dichiarata illegittima nella parte in cui impediva di considerare neutrali, ai fini dell'equilibrio di competenza, l'avanzo di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato già destinati a spese pluriennali. Le regole contabili non possono privare di copertura spese già finanziate e sorrette da obbligazioni giuridicamente perfezionate.

• Art. 1, comma 475, lettere a) e b), legge 11 dicembre 2016, n. 232

  In caso di mancato conseguimento del saldo ... l'ente locale è assoggettato a una riduzione dei trasferimenti ...; nel triennio successivo la regione o la provincia autonoma è tenuta ad effettuare un versamento all'entrata del bilancio dello Stato.

  Le sanzioni per gli enti locali delle autonomie speciali possono essere previste, poiché i vincoli di finanza pubblica sono indefettibili, ma le somme non possono essere trasferite al bilancio statale quando la Regione o Provincia autonoma finanzia gli enti locali e risponde dell'obiettivo macroeconomico: devono confluire nel bilancio dell'autonomia interessata.

• Art. 1, comma 519, legge 11 dicembre 2016, n. 232

  Il Ministero dell'economia e delle finanze e la regione Friuli Venezia Giulia procedono, mediante intesa ... alla verifica della misura degli accantonamenti ... per effetto delle modifiche intervenute rispetto all'anno 2010.

  La norma è stata dichiarata integralmente illegittima perché imponeva unilateralmente il gettito ICI 2010 quale parametro del conguaglio e non assicurava una verifica basata sui dati effettivi degli anni interessati, condivisi in contraddittorio con la Regione.

• Art. 81 Costituzione

  Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.

  L'equilibrio di bilancio richiede che le spese già impegnate e le obbligazioni perfezionate mantengano la loro copertura per tutta la durata del programma, senza che tecnicismi contabili possano renderle improvvisamente prive di finanziamento.

• Art. 97 Costituzione

  Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

  Il buon andamento e l'equilibrio finanziario impongono coerenza tra bilancio e programmazione pluriennale. La riduzione sopravvenuta delle risorse destinate a programmi già approvati compromette la sana gestione e la continuità dei servizi.

• Art. 117, terzo comma, Costituzione

  Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a ... coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

  Lo Stato può fissare vincoli generali e sistemi sanzionatori nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica, ma deve rispettare la struttura finanziaria delle autonomie speciali e non può appropriarsi delle sanzioni spettanti alle autonomie che finanziano gli enti locali interessati.

• Art. 119 Costituzione

  L'autonomia finanziaria degli enti territoriali tutela la disponibilità delle risorse proprie e la possibilità di finanziare le funzioni attribuite. Una disciplina che sterilizzi o sottragga risorse già destinate a spese pluriennali può violare tale autonomia.

• Art. 136 Costituzione

  Il legislatore non può ripristinare, neppure indirettamente, gli effetti di una disciplina già dichiarata incostituzionale. Il comma 519 è stato annullato perché perseguiva un risultato sostanzialmente coincidente con quello della norma censurata dalla sentenza n. 188 del 2016.

• Art. 9, commi 1, 1-bis e 4, legge 24 dicembre 2012, n. 243

  La legge rinforzata disciplina l'equilibrio dei bilanci territoriali e i meccanismi di correzione, sanzione e premialità. Le sue regole devono essere interpretate in modo da preservare la copertura delle spese pluriennali e non possono essere alterate da classificazioni contabili prive di giustificazione sostanziale.

• D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118

  Il fondo pluriennale vincolato è uno strumento tecnico-contabile destinato a conservare la copertura di spese già impegnate e imputate a esercizi futuri. La sua funzione essenziale non può essere trasformata in uno strumento di sterilizzazione o sottrazione delle risorse.

• Sentenza Corte costituzionale n. 247 del 2017

  Ha chiarito che l'avanzo di amministrazione correttamente accertato e il fondo pluriennale vincolato devono restare utilizzabili secondo le destinazioni programmate; l'iscrizione nei diversi aggregati contabili ha natura tecnica e non può incidere sulla copertura sostanziale delle spese.

• Sentenza Corte costituzionale n. 188 del 2016

  Ha imposto che gli accantonamenti conseguenti al passaggio da ICI a IMU siano verificati e conguagliati sulla base di dati effettivi, mediante un procedimento trasparente e rispettoso del principio di leale collaborazione.

Massime di principio

• Le regole di contabilità pubblica devono riflettere la sostanza finanziaria delle operazioni: un avanzo correttamente accertato e un fondo pluriennale vincolato che conserva la copertura di spese già impegnate non possono essere trattati come risorse inesistenti o nuovamente da finanziare.
• Una norma contabile non può produrre indirettamente l'effetto di rendere inutilizzabili risorse già destinate a investimenti o obbligazioni pluriennali. In caso contrario, può risultare incompatibile con gli artt. 81, 97 e 119 Cost.
• Le autonomie speciali sono soggette ai vincoli generali di finanza pubblica e a sistemi sanzionatori effettivi, ma tali strumenti devono essere adattati agli statuti e agli accordi finanziari applicabili.
• Quando un'autonomia speciale finanzia direttamente i propri enti locali e risponde degli obiettivi finanziari del territorio, le sanzioni incassate per violazioni degli enti locali devono restare nel sistema finanziario regionale o provinciale, non essere automaticamente trasferite allo Stato.
• I conguagli finanziari tra Stato e autonomie territoriali devono basarsi su dati effettivi, verificabili e condivisi in contraddittorio; un parametro storico fissato unilateralmente non è sufficiente se altera la neutralità finanziaria dell'operazione.
• Il legislatore non può eludere una precedente sentenza di incostituzionalità riproducendone gli effetti attraverso una formulazione normativa diversa: anche il risultato sostanziale della nuova disciplina deve rispettare il giudicato costituzionale.
• In situazioni analoghe occorre distinguere tra classificazione tecnico-contabile utile al consolidamento dei conti e disponibilità sostanziale delle risorse: la prima non può modificare la seconda né compromettere la programmazione già approvata.