Corte di giustizia, Sentenza C-73/22

Impugnazione contro l’ordinanza di irricevibilità relativa agli orientamenti ETS 2020

La Corte di giustizia, quarta sezione, decide su due impugnazioni riunite contro ordinanze del Tribunale che avevano dichiarato irricevibili ricorsi di annullamento parziale proposti da imprese operanti nel settore della produzione di composti azotati e concimi. La controversia riguarda gli orientamenti della Commissione del 2020 sugli aiuti di Stato nel sistema ETS, e in particolare l’esclusione di tale settore dall’allegato I dei settori ammessi agli aiuti per i costi indiretti.

Contesto normativo e contenuto degli orientamenti

La pronuncia si inserisce nel quadro della direttiva 2003/87/CE, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/410, che istituisce il sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra. Sono centrali l’articolo 10 bis, paragrafo 6, che prevede misure finanziarie a favore dei settori esposti a rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa dei costi indiretti, e l’articolo 10 ter, relativo all’individuazione dei settori a rischio.

Gli orientamenti controversi stabiliscono, ai punti 7, 9 e 19-21, le condizioni in base alle quali gli aiuti per i costi indiretti possono essere considerati compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. L’allegato I elenca i settori considerati esposti a un rischio concreto di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio; il settore della produzione di composti azotati e concimi non vi figura più, a differenza degli orientamenti del 2012.

Procedimento davanti al Tribunale

Le ricorrenti avevano chiesto l’annullamento dell’allegato I degli orientamenti 2020. La Commissione aveva eccepito l’irricevibilità dei ricorsi. Il Tribunale aveva accolto tale eccezione, ritenendo che le ricorrenti non fossero direttamente interessate dagli orientamenti ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, perché tali orientamenti non producevano effetti diretti sulla loro situazione giuridica.

Il Tribunale aveva osservato che gli Stati membri, pur essendo vincolati dagli orientamenti nell’ambito della valutazione di compatibilità, conservano la possibilità di notificare alla Commissione misure di aiuto rivolte a settori non inclusi nell’allegato, cercando di dimostrare la compatibilità dell’aiuto sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Motivi di impugnazione

Le ricorrenti deducevano due motivi principali:

• insufficienza di motivazione, perché il Tribunale non avrebbe esaminato adeguatamente il contenuto, la natura e il contesto degli orientamenti;
• errore di diritto nell’applicazione della nozione di interesse diretto ex articolo 263, quarto comma, TFUE.

In via subordinata sostenevano che il Tribunale avrebbe dovuto rinviare l’esame delle eccezioni di irricevibilità al merito, ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 7, del regolamento di procedura del Tribunale.

Valutazione della Corte sul primo motivo

La Corte respinge la censura di insufficienza di motivazione. Ricorda che il Tribunale deve esporre chiaramente il proprio iter logico, ma nelle ordinanze impugnate aveva descritto il contenuto e il contesto degli orientamenti e aveva esaminato i diversi scenari possibili: concessione dell’aiuto, mancata concessione e tentativo di notifica di un aiuto a favore di un settore non incluso nell’allegato I.

Secondo la Corte, il Tribunale ha spiegato in modo sufficiente perché l’allegato I non incide direttamente sulla situazione giuridica delle ricorrenti, soprattutto nel caso in cui nessun aiuto venga adottato da uno Stato membro. Il primo motivo è quindi respinto.

Valutazione della Corte sul secondo motivo

Quanto al merito della legittimazione ad agire, la Corte ribadisce che gli orientamenti della Commissione si inseriscono nell’esercizio del potere discrezionale riconosciuto alla Commissione dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, ma che tali orientamenti producono effetti vincolanti di autolimitazione: se uno Stato membro notifica un progetto conforme, la Commissione deve in linea di principio approvarlo.

Tuttavia, le ricorrenti non sono destinatarie degli orientamenti. Per essere "direttamente interessate", l’atto deve produrre effetti diretti sulla loro situazione giuridica e non lasciare alcun margine discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione. Questo requisito non è soddisfatto, perché:

• gli orientamenti non impediscono in assoluto a uno Stato membro di notificare un aiuto a favore di un settore non incluso nell’allegato I;
• la Commissione conserva il potere di approvare un aiuto anche se non conforme ai criteri degli orientamenti, in circostanze eccezionali;
• di conseguenza, l’esclusione del settore dagli orientamenti non determina in modo automatico e definitivo l’impossibilità di ottenere un aiuto.

La Corte sottolinea che il settore delle ricorrenti è solo meno favorito, non giuridicamente escluso in modo assoluto dalla possibilità di beneficiare di misure di aiuto. Pertanto, manca l’effetto diretto richiesto dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Tutela giurisdizionale effettiva

La Corte respinge anche l’argomento fondato sull’articolo 47 della Carta. L’assenza di un ricorso diretto contro gli orientamenti non priva le ricorrenti di tutela giurisdizionale effettiva, poiché l’illegittimità di tali orientamenti può essere dedotta in un ricorso avverso un atto applicativo successivo che soddisfi i requisiti di ricevibilità.

Inoltre, se nessun aiuto viene concesso e nessuna decisione della Commissione viene adottata, le ricorrenti non si trovano in una situazione di svantaggio concorrenziale rispetto ad altre imprese del medesimo settore tale da imporre l’apertura di un rimedio diretto contro gli orientamenti.

Motivo subordinato sul rinvio dell’eccezione di irricevibilità al merito

La Corte conferma che spetta al Tribunale valutare se, per ragioni di buona amministrazione della giustizia, l’esame dell’eccezione di irricevibilità debba essere rinviato al merito. Nel caso di specie non era necessario, perché la questione della legittimazione ad agire poteva essere risolta senza esaminare il merito dei ricorsi.

Dispositivo e spese

La Corte respinge integralmente le impugnazioni nelle cause C‑73/22 P e C‑77/22 P. Condanna le ricorrenti, rispettivamente, a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dalla Commissione nel procedimento di impugnazione.

Principio desumibile dalla sentenza

Gli orientamenti della Commissione sugli aiuti di Stato nel quadro dell’ETS, anche quando fissano un elenco di settori ammissibili, non sono direttamente impugnabili da imprese appartenenti a un settore escluso, se l’atto non incide automaticamente e definitivamente sulla loro situazione giuridica. La possibilità, per uno Stato membro, di notificare un aiuto anche fuori dai criteri degli orientamenti e l’eventuale approvazione in circostanze eccezionali impediscono di configurare l’interesse diretto richiesto dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.