Sentenza n. 2763/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

BTT aveva proposto un progetto innovativo di efficientamento energetico, denominato “BOOP”, consistente nel separare le fasi di austenizzazione e rinvenimento del processo di bonifica dell’acciaio, così da utilizzare bruciatori recuperativi nella prima fase e bruciatori standard nella seconda. Il GSE aveva respinto la proposta ritenendo che la sezione di rinvenimento non generasse risparmi addizionali, che non fosse stata dimostrata la non ordinarietà della soluzione relativa alla fase di austenizzazione e che la baseline energetica proposta non fosse adeguatamente rappresentativa dello standard tecnologico e di mercato. In primo grado BTT aveva dedotto violazione della disciplina sui certificati bianchi, difetto e incompletezza dell’istruttoria, travisamento dei fatti, carenza e insufficienza della motivazione, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, disparità di trattamento, nonché violazione dei principi di legalità, certezza del diritto, trasparenza, proporzionalità e tutela dell’affidamento. Dopo il rigetto del TAR, in appello ha contestato il travisamento e l’omessa valutazione di elementi decisivi, la violazione dei principi del contraddittorio e dell’obbligo di motivazione rafforzata, nonché l’illegittimità del sindacato esercitato dal GSE nell’ambito della discrezionalità tecnica. In particolare, BTT ha evidenziato che una Guida operativa ENEA per il settore siderurgico descriveva un intervento sostanzialmente corrispondente al proprio progetto, comprendente il sezionamento delle zone di austenizzazione, raffreddamento e rinvenimento e l’installazione di bruciatori recuperativi nella sezione di austenizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando gli atti impugnati. Il Collegio ha ritenuto che, quando le allegazioni dell’operatore trovano riscontro in un parametro settoriale ufficiale, l’onere probatorio del proponente deve ritenersi almeno inizialmente assolto; se il GSE intende discostarsi da tale parametro nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, deve esplicitare adeguate ragioni tecniche. La corrispondenza tra il progetto BTT e quello descritto nella Guida ENEA imponeva quindi al GSE di confrontarsi specificamente con tale fonte e di spiegare perché la baseline e la soluzione tecnologica indicate non fossero attendibili o rappresentative. Il provvedimento impugnato non conteneva tale motivazione: il GSE aveva affermato genericamente la non rappresentatività della baseline e aveva preferito il valore ricavato da un altro progetto, senza chiarire né l’inadeguatezza del parametro ENEA né la maggiore rappresentatività del diverso parametro. La motivazione è stata inoltre illegittimamente integrata in giudizio mediante il riferimento all’assenza di addizionalità rispetto a precedenti interventi della stessa società, in violazione del divieto di motivazione postuma. Gli ulteriori motivi sono rimasti assorbiti. La domanda di accertamento del diritto all’approvazione della PPPM e quella di condanna del GSE non sono state accolte, poiché l’annullamento comporta un nuovo esame amministrativo della proposta. Spese di lite compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La motivazione del provvedimento conclusivo deve confrontarsi con gli elementi rilevanti emersi nel contraddittorio procedimentale; la decisione non può fondarsi su ragioni non esplicitate nel provvedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di rigetto deve esplicitare il percorso istruttorio e valutativo seguito, soprattutto quando l’amministrazione si discosta da un parametro tecnico ufficiale.

• art. 34 c.p.a.

  L’annullamento dell’atto non comporta automaticamente l’accertamento del diritto del privato all’approvazione della proposta né la condanna dell’amministrazione all’adozione di un determinato esito provvedimentale, quando residua un’attività di riesame.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il Collegio richiama per relationem le argomentazioni contenute in una precedente sentenza del Consiglio di Stato ritenuta pertinente e condivisibile.

• art. 15, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  fornire supporto nella presentazione di progetti a consuntivo

  La disposizione è richiamata quale base della Guida operativa ENEA, la cui provenienza istituzionale e funzione orientativa le conferiscono autorevolezza tecnica come parametro di riferimento, pur senza efficacia normativa vincolante.

• d.m. 11 gennaio 2017

  La disciplina è richiamata in relazione ai principi applicabili alla valutazione dei progetti eleggibili per i certificati bianchi.

• d.m. 28 dicembre 2012

  La disciplina dei certificati bianchi è richiamata quale quadro normativo di riferimento per la presentazione e valutazione dei progetti di efficientamento energetico.

Massime di principio

• Quando un operatore propone una baseline o una soluzione tecnica coerente con un parametro settoriale ufficiale elaborato da un organismo istituzionale, tale riferimento costituisce una base probatoria qualificata e l’onere dimostrativo del proponente deve ritenersi, almeno inizialmente, assolto.
• L’amministrazione può discostarsi da un parametro tecnico ufficiale non vincolante nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, ma deve indicare nel provvedimento le specifiche ragioni tecniche dello scostamento e confrontarsi puntualmente con il parametro utilizzato dall’operatore.
• La mera provenienza di un diverso valore da un progetto analogo non è sufficiente, da sola, a superare una baseline tratta da una fonte settoriale ufficiale, se non è accompagnata da evidenze tecniche ulteriori che dimostrino la maggiore rappresentatività del valore alternativo rispetto allo standard di mercato.
• È illegittimo integrare in sede processuale la motivazione del provvedimento amministrativo con ragioni ostative non esplicitate nell’atto, soprattutto quando tali ragioni incidono sull’addizionalità tecnica o economica richiesta per il riconoscimento dell’agevolazione.
• Quando l’annullamento del diniego impone una nuova valutazione amministrativa e residua discrezionalità tecnica, il giudice può annullare l’atto senza accertare il diritto del privato all’approvazione della proposta né ordinare l’adozione di un esito vincolato.

Come è indicizzato