Sentenza n. 15033/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l'accertamento del diritto all'attuazione della previdenza complementare prevista dalla legge n. 335/1995 e dalla successiva disciplina attuativa, nonché la condanna delle amministrazioni al risarcimento del danno conseguente al ritardo nell'istituzione dei fondi pensione integrativi. Hanno sostenuto che, nonostante il decorso di oltre vent'anni, il personale militare e delle forze di polizia fosse ancora privo di meccanismi di previdenza complementare, con conseguente pregiudizio economico. In subordine, hanno chiesto la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 26, comma 20, della legge n. 448/1998, nella parte in cui non avrebbe imposto alla pubblica amministrazione un obbligo di provvedere entro un termine congruo, e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea ai sensi dell'art. 267 TFUE per asserita lesione della mobilità dei lavoratori tra Stati membri. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione attiva e hanno chiesto il rigetto nel merito. Il TAR ha ritenuto di poter prescindere dall'eccezione preliminare, decidendo la controversia nel merito. Ha rilevato che l'attivazione della previdenza complementare nel pubblico impiego, e in particolare per il personale militare e di polizia, presuppone un procedimento bilaterale e di concertazione con le organizzazioni rappresentative dei lavoratori e non può essere realizzata unilateralmente dalle amministrazioni. I ricorrenti non hanno inoltre dimostrato né l'esistenza né l'entità del danno, essendosi fondati su una presunta maggiore convenienza dei fondi complementari senza produrre dati concreti sulle performance e senza differenziare il pregiudizio in relazione alle singole carriere. È stata anche contestata l'utilizzabilità della CTU come strumento esplorativo per supplire all'onere probatorio. La questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata, poiché il sistema pensionistico obbligatorio deve assicurare un livello minimo di protezione, mentre il legislatore conserva discrezionalità nella configurazione della previdenza e della previdenza complementare. È stato infine escluso il necessario rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenendo garantito dal sistema pensionistico italiano un trattamento idoneo ad assicurare un'esistenza libera e dignitosa anche durante il pensionamento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha affermato che l'istituzione della previdenza complementare non costituisce esercizio di un potere autoritativo unilaterale della pubblica amministrazione, ma richiede un procedimento contrattuale collettivo e, per il personale militare e di polizia, una concertazione tra amministrazioni e organismi rappresentativi dei lavoratori. In assenza di tale accordo, le amministrazioni non possono unilateralmente istituire i fondi e non è configurabile una loro colpa, neppure omissiva, ai sensi dell'art. 2043 c.c. Il danno è stato ritenuto non provato sia quanto all'an sia quanto al quantum: la mera ipotizzazione di rendimenti più favorevoli, vantaggi fiscali o conversione del TFS in TFR non dimostra un pregiudizio effettivo, e il ricorso collettivo non ha distinto la posizione economica dei singoli ricorrenti. La richiesta di CTU non può avere funzione esplorativa o sostitutiva dell'onere della prova. Il TAR ha inoltre ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 20, della legge n. 448/1998, escludendo che la mancata attivazione della previdenza complementare violi il livello minimo di tutela previdenziale garantito dall'art. 38 Cost. Ha escluso anche la necessità del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. Le spese di lite sono state compensate in ragione della complessità delle questioni e degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• legge 8 agosto 1995, n. 335

  Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare

  La legge ha introdotto il passaggio al metodo contributivo e previsto interventi diretti a favorire forme di previdenza complementare, senza attribuire ai singoli lavoratori un diritto immediatamente azionabile alla sua istituzione unilaterale da parte dell'amministrazione.

• legge n. 448/1998

  La disciplina, insieme alle norme successive, configura l'attivazione della previdenza complementare come il risultato di un percorso bilaterale e concertato; l'art. 26, comma 20, non è stato ritenuto lesivo della Costituzione per il mancato conferimento di un obbligo unilaterale di provvedere entro un termine determinato.

• d.P.R. n. 254/1999

  Concorre a disciplinare il procedimento di attivazione della previdenza complementare mediante concertazione con le rappresentanze dei lavoratori.

• d.lgs. n. 252/2005

  È richiamato quale parte della disciplina di settore che rende necessariamente bilaterale il percorso di attivazione della previdenza complementare.

• artt. 40 ss. d.lgs. 165/2001

  L'istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego richiede un procedimento contrattuale collettivo e non può essere disposta unilateralmente dalla pubblica amministrazione.

• d.lgs. 30 aprile 1997, n. 165

  Attuazione delle deleghe in materia di armonizzazione al regime previdenziale generale dei trattamenti pensionistici del personale militare, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco

  Per il personale militare e di polizia, il procedimento di avvio della previdenza complementare si completa, nella prima fase, con l'emanazione dei decreti presidenziali preceduti dalla concertazione tra amministrazioni, comandi e organismi rappresentativi.

• art. 7 d.lgs. n. 195/1995

  Disciplina il procedimento per l'emanazione dei decreti presidenziali di recepimento degli accordi sindacali e della concertazione, senza attribuire al Dipartimento della Funzione Pubblica o alla Presidenza del Consiglio il potere di determinare unilateralmente il contenuto degli accordi, salvo i poteri espressamente previsti.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria dell'amministrazione è esclusa quando la realizzazione dell'utilità richiesta dipende da un procedimento bilaterale non unilateralmente governabile e non è provata una condotta colposa.

• art. 26, comma 20, legge 23 dicembre 1998, n. 448

  La mancata previsione di un preciso obbligo amministrativo di provvedere entro un termine congruo non è stata ritenuta manifestamente irragionevole o lesiva degli artt. 3, 38 e 117, comma 1, Cost.

• art. 38 Cost.

  Garantisce un livello minimo di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia, ma non impone necessariamente l'attivazione di una specifica forma di previdenza complementare, una volta assicurata la tutela previdenziale minima.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando la controversia può essere definita senza ravvisare una lesione dei diritti derivanti dal diritto dell'Unione europea.

Massime di principio

• Quando l'attivazione di una forma di previdenza complementare nel pubblico impiego è subordinata dalla legge a contrattazione collettiva o concertazione con le rappresentanze dei lavoratori, il singolo dipendente non può pretendere che l'amministrazione la istituisca unilateralmente mediante un provvedimento autoritativo.
• La mancata conclusione di un procedimento bilaterale o concertativo non è imputabile a titolo di colpa all'amministrazione se l'ordinamento non le attribuisce strumenti alternativi per realizzare unilateralmente l'utilità richiesta.
• Il risarcimento del danno da mancata attivazione della previdenza complementare richiede la prova concreta sia dell'esistenza del pregiudizio sia della sua entità; non è sufficiente allegare in modo astratto la maggiore convenienza dei fondi, i possibili rendimenti o i vantaggi fiscali.
• In un'azione risarcitoria collettiva, il danno deve essere specificamente parametrato alla posizione e alla carriera di ciascun interessato; la genericità della quantificazione impedisce di ritenere provato il quantum.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere utilizzata con funzione esplorativa per individuare o costruire la prova dei presupposti del danno che incombe sulla parte.
• La mancata previsione legislativa di un obbligo di attivare una specifica forma di previdenza complementare entro un termine determinato non contrasta di per sé con l'art. 38 Cost., se l'ordinamento assicura comunque un livello minimo di protezione previdenziale e il legislatore conserva discrezionalità nella configurazione del sistema.

Come è indicizzato