Sentenza n. 787/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato un’istanza di VIA nell’ambito del PAUR ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006 per la realizzazione di un impianto agro-fotovoltaico da 40.000 kWp. Nel corso del procedimento la Soprintendenza aveva richiesto integrazioni archeologiche, tra cui prospezioni e saggi, e aveva successivamente espresso parere negativo al di fuori della conferenza di servizi, ritenendo insufficienti e non correttamente eseguiti i saggi archeologici e qualificando come elevato il rischio archeologico dell’area. Tale parere era stato posto a fondamento del parere istruttorio conclusivo della CTS, del giudizio negativo di VIA, del diniego di PAUR e del diniego dell’autorizzazione unica. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, difetto di motivazione e di istruttoria, violazione dell’art. 26, comma 2, d.lgs. 42/2004, violazione degli artt. 14 e seguenti l. 241/1990 e dell’art. 27-bis d.lgs. 152/2006, erronea qualificazione come vincolante del parere della Soprintendenza, mancata comparazione degli interessi pubblici e privati, violazione del principio del dissenso costruttivo ed eccesso di potere per travisamento, illogicità e irragionevolezza. È stata inoltre contestata l’adozione del diniego dell’autorizzazione unica al di fuori della conferenza di servizi e dopo la conclusione del procedimento PAUR, nonché l’asserita mancata produzione di documenti che la società sosteneva di avere già caricato sul portale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di improcedibilità fondata sulla sopravvenuta approvazione del piano paesaggistico, ritenendo che essa non escludesse di per sé l’astratta assentibilità del progetto, in assenza della puntuale indicazione di aree di inedificabilità assoluta. Nel merito ha accolto il ricorso e tutti i motivi aggiunti, annullando i provvedimenti impugnati. Ha chiarito che il PAUR non sostituisce integralmente i singoli titoli autorizzatori, ma li ricomprende nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi, mantenendone l’autonomia formale. Nel procedimento ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006 le amministrazioni competenti devono partecipare alla conferenza ed esprimere in quella sede i pareri di rispettiva competenza; il parere negativo della Soprintendenza reso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza, tamquam non esset, e non può fondare gli atti successivi. L’art. 26, comma 2, d.lgs. 42/2004 determina un esito negativo vincolato della VIA soltanto quando ricorrano congiuntamente la tutela di beni culturali, non di mere aree sottoposte a vincolo paesaggistico, e l’assoluta incompatibilità del progetto con le esigenze di tutela. Nel caso concreto tali condizioni non ricorrevano. Gli atti conclusivi erano inoltre viziati per avere attribuito erroneamente carattere vincolante ai pareri precedenti e per non avere svolto una specifica comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti. È stato ritenuto illegittimo anche il diniego dell’autorizzazione unica, adottato fuori dalla conferenza di servizi e senza considerare che la documentazione risultava già trasmessa e caricata sul portale. Le ulteriori censure di merito contro il contenuto del parere della Soprintendenza sono state assorbite, anche perché la valutazione dovrà essere rinnovata alla luce del piano paesaggistico sopravvenuto. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Nel procedimento PAUR le amministrazioni competenti devono partecipare alla conferenza di servizi ed esprimere in quella sede i rispettivi pareri e atti di assenso; il PAUR ricomprende i singoli titoli senza sostituirli integralmente.

• art. 26, comma 2, d.lgs. 42/2004

  Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente.

  L’effetto preclusivo assoluto opera solo in presenza congiunta di esigenze di tutela di beni culturali e di assoluta incompatibilità del progetto con tali esigenze; non si applica alle sole aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Il confronto tra le amministrazioni e l’espressione dei rispettivi pareri devono svolgersi nel modulo della conferenza di servizi quando questo è previsto dal procedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo deve esplicitare una motivazione specifica, inclusa la comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Il provvedimento di autorizzazione unica deve essere adottato nel corretto raccordo con il procedimento PAUR e con la conferenza di servizi.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAUR disciplinato dall’art. 27-bis d.lgs. 152/2006, tutte le amministrazioni titolari di competenze sul progetto devono partecipare alla conferenza di servizi ed esprimere in quella sede i pareri e gli atti di assenso di propria competenza; il parere negativo reso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza e non può fondare validamente il provvedimento conclusivo.
• Il PAUR non produce un effetto sostitutivo pieno dei singoli titoli autorizzatori: li ricomprende nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi, mentre i singoli provvedimenti conservano autonomia formale e devono essere espressamente impugnati se lesivi.
• L’effetto negativo vincolato previsto dall’art. 26, comma 2, d.lgs. 42/2004 richiede congiuntamente che il progetto incida su beni culturali e che risulti assolutamente incompatibile con le esigenze di tutela; la disposizione non è applicabile per la sola presenza di aree sottoposte a vincolo paesaggistico né in caso di mera difficoltà di compatibilità.
• Un provvedimento conclusivo di VIA o PAUR non può fondarsi automaticamente sulla pretesa vincolatività di un parere illegittimamente reso fuori dalla conferenza di servizi e deve motivare puntualmente la comparazione tra gli interessi pubblici e privati coinvolti.
• Nel procedimento PAUR, l’amministrazione non può adottare il diniego dell’autorizzazione unica al di fuori della conferenza di servizi conclusiva né fondarlo sulla mancata produzione di documenti già trasmessi e accessibili attraverso la piattaforma digitale procedimentale.

Come è indicizzato