Sentenza n. 1945/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di un laboratorio privato autorizzato e accreditato in Lombardia, aveva chiesto il 5 agosto 2025 alla Regione Piemonte e all’ASL di Novara l’autorizzazione ad aprire un punto prelievi a Novara, destinato alla raccolta di campioni da trasmettere al laboratorio lombardo. La Regione ha negato l’autorizzazione con nota del 7 agosto 2025, ritenendo di poter autorizzare soltanto laboratori situati in Piemonte e i relativi punti prelievo, in ragione della propria competenza territoriale e delle esigenze di vigilanza delle ASL. La ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, violazione degli artt. 1 e 3 della l. 241/1990 e degli artt. 3, 5, 13 e 14 della l.r. Piemonte 55/1987, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento, sostenendo che la disciplina regionale non richiede che il laboratorio di riferimento si trovi in Piemonte. Con il secondo motivo ha denunciato violazione degli artt. 3, 11, 32 e 41 Cost., degli artt. 3, 4, 6, 26, 49 e 101 TFUE e degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, oltre alla violazione dei principi di efficacia, trasparenza, proporzionalità e buon andamento, per l’ostacolo ingiustificato imposto alla libertà d’impresa e di stabilimento degli operatori di altre Regioni.

La decisione

Il TAR ha accolto entrambi i motivi, esaminati congiuntamente. Ha interpretato la l.r. Piemonte 55/1987 nel senso che essa consente ai titolari di laboratori di analisi di chiedere l’autorizzazione per punti prelievo ubicati in Piemonte, senza richiedere che il laboratorio di riferimento sia situato nella stessa Regione; né la normativa statale o regionale vieta una diversa localizzazione. La natura del punto prelievi quale struttura decentrata e l’esigenza di vigilanza non giustificano il diniego: l’ASL territorialmente competente può controllare la struttura piemontese, mentre la vigilanza sul laboratorio lombardo resta affidata all’ASL di Brescia. Il diniego, inoltre, non indicava un interesse pubblico prevalente né spiegava perché i controlli sarebbero stati compromessi; imporre all’operatore extra-regionale di dotarsi di un laboratorio principale in Piemonte costituiva una restrizione sproporzionata e ingiustificata della libertà di stabilimento. Il provvedimento del 7 agosto 2025 è stato annullato e la Regione deve riesaminare l’istanza secondo la procedura ordinaria prevista dalla legge regionale. Spese compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 25, comma 13, l. 833/1978

  L’art. 25, comma 13, della legge n. 833 del 1978 istitutiva del servizio sanitario nazionale prevede, per quanto qui interessa, che “i presidi di diagnostica strumentale e di laboratorio devono rispondere ai requisiti minimi di strutturazione, dotazione strumentale e qualificazione funzionale del personale, aventi caratteristiche uniformi per tutto il territorio nazionale secondo uno schema tipo emanato ai sensi del primo comma dell'art. 5 della presente legge”.

  La disciplina nazionale stabilisce requisiti minimi uniformi per i presidi di diagnostica strumentale e di laboratorio, ma non impone che il punto prelievi e il laboratorio di riferimento siano ubicati nella stessa Regione.

• d.P.C.M. 10 febbraio 1984

  Con d.P.C.M. del 10 febbraio 1984 furono approvati gli indirizzi per la regolamentazione, da parte delle Regioni, dei “requisiti minimi di strutturazione, di dotazione strumentale e di qualificazione funzionale del personale dei presidi che erogano prestazioni di diagnostica di laboratorio”, applicabili ai presidi diagnostici definiti dall’art. 1 del medesimo decreto come “strutture denominate laboratori di analisi cliniche aperte al pubblico, di natura pubblica o privata, che eseguono, oltre a prelievi ed eventuali somministrazioni per prove funzionali indagini su materiale proveniente dal corpo umano dirette a fornire risultati analitici o risultati analitici con giudizi diagnostici”.

  Il decreto individua i requisiti minimi e la nozione di presidio diagnostico, senza introdurre un vincolo di coincidenza territoriale tra la sede del laboratorio e quella del punto prelievi.

• art. 3 l.r. Piemonte 55/1987

  L’art. 3 della legge regionale piemontese n. 55 del 1987 prevede l’obbligo di ottenere l’autorizzazione nelle ipotesi di: a) apertura, ampliamento, trasferimento, modificazione strutturale dei laboratori; b) istituzione di punti per i prelievi e per la consegna di referti.

  L’istituzione di punti prelievo è soggetta ad autorizzazione, ma la disposizione non stabilisce che il laboratorio di riferimento debba essere localizzato in Piemonte.

• art. 5 l.r. Piemonte 55/1987

  L’art. 5 della legge regionale n. 55 del 1987 consente ai titolari di laboratori di analisi di ottenere l’autorizzazione all’apertura di nuovi punti prelievi “ovunque ubicati nel territorio della Regione”, cioè nell’ambito della Regione Piemonte, senza specificare alcunché in ordine alla ubicazione del laboratorio di analisi al quale afferiscono i nuovi punti per i prelievi.

  La previsione limita al territorio piemontese l’ubicazione del punto prelievi, ma non richiede che il laboratorio di analisi cui esso afferisce si trovi nella medesima Regione.

• artt. 13 e 14 l.r. Piemonte 55/1987

  L’attivazione del punto per i prelievi è soggetta ad autorizzazione, secondo la procedura dettata dall’art. 13 della legge regionale, per il quale la domanda deve essere trasmessa all'Assessore regionale competente, tramite la A.S.L. territorialmente competente, corredata dalle informazioni ivi espressamente indicate, e dall’art. 14, ai sensi del quale l’Assessore regionale, acquisito il parere del Comitato di gestione della A.S.L. territorialmente competente, decide sull’istanza entro novante 90 giorni, dandone comunicazione al richiedente ed alla A.S.L. interessata.

  L’istanza deve essere esaminata tramite la procedura regionale, con il coinvolgimento dell’ASL territorialmente competente; tali disposizioni non escludono l’autorizzazione di un punto prelievi collegato a un laboratorio di un’altra Regione.

• art. 49 TFUE

  In particolare, è stato affermato che “L’articolo 49 TFUE impone la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento. Per consolidata giurisprudenza, devono essere considerati come restrizioni alla libertà di stabilimento tutti i provvedimenti che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l'esercizio di tale libertà. (…) Risulta da una giurisprudenza costante della Corte che una simile restrizione alla libertà di stabilimento può essere ammessa solo se giustificata da motivi imperativi di interesse generale. Inoltre, dev'essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non deve eccedere quanto necessario per raggiungerlo” (Corte Giust. UE, Grande Sezione, sent. 25 ottobre 2017, C-106/16, Polbud).

  Un ostacolo alla libertà di stabilimento è ammissibile solo se giustificato da motivi imperativi di interesse generale ed è idoneo e non eccedente rispetto allo scopo. Il diniego, imponendo di localizzare in Piemonte anche il laboratorio principale, non soddisfaceva tali condizioni.

Massime di principio

• La disciplina piemontese che autorizza l’apertura di ulteriori punti prelievo «ovunque ubicati nel territorio della Regione» circoscrive la localizzazione del punto prelievi, ma non richiede che il laboratorio di analisi cui esso afferisce sia situato nella stessa Regione, in assenza di un espresso divieto nella normativa statale o regionale.
• La natura del punto prelievi quale struttura decentrata del laboratorio non impedisce che la sua autorizzazione e vigilanza competano all’ASL del territorio in cui esso è ubicato, mentre il laboratorio principale resta sottoposto ai controlli dell’autorità competente per la propria sede.
• Un diniego che subordini l’apertura di un punto prelievi alla localizzazione del laboratorio principale nella stessa Regione costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento e deve essere sorretto da motivi imperativi di interesse generale, nonché risultare idoneo e proporzionato; non basta invocare in astratto la competenza territoriale o le esigenze di vigilanza, senza spiegare perché i controlli non possano essere assicurati dalle autorità territorialmente competenti.

Come è indicizzato