Sentenza n. 26/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sospensione dei lavori nell'area B di un compendio immobiliare sottoposto a vincolo archeologico, disposta dalla Soprintendenza dopo una prima fase di scavi eseguita dai proprietari. Deduceva error in iudicando, travisamento dei fatti, omessa pronuncia e motivazione contraddittoria, violazione degli artt. 1, 2, 10-ter, 6 e 21-quater l. n. 241/1990, difetto assoluto di istruttoria e motivazione, sviamento, violazione dei principi di economicità, buon andamento e proporzionalità, nonché degli artt. 41 e 42 Cost. Sosteneva che l'Amministrazione avesse illegittimamente modificato il proprio precedente orientamento, imponendo una sospensione sostanzialmente sine die e aggravando ingiustificatamente i costi pubblici e privati. Deduceva inoltre la violazione degli artt. 28, 88, 89 e 150 d.lgs. n. 42/2004, dell'art. 163 d.lgs. n. 50/2016 e dell'art. 176 d.P.R. n. 207/2010, contestando l'adozione della procedura d'urgenza, l'affidamento degli scavi a una ditta specializzata e la durata della procedura. Infine chiedeva il risarcimento dei danni derivanti dal fermo del cantiere e dagli interventi di consolidamento resi necessari dagli ulteriori scavi, invocando la responsabilità dell'Amministrazione per atto illegittimo, condotta colposa, violazione della buona fede e dell'affidamento, ai sensi dell'art. 2043 c.c. Aveva altresì chiesto una consulenza tecnica o una verificazione.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello, ritenendo infondate le censure e rilevando che l'interesse demolitorio o caducatorio era ormai venuto meno per la cessazione dell'occupazione e la ripresa dei lavori, residuando soltanto l'interesse risarcitorio. Il Collegio ha escluso qualsiasi contraddizione tra la prima indagine archeologica, svolta dai proprietari sotto la vigilanza della Soprintendenza fino alla quota delle fondazioni, e la successiva decisione di approfondire gli scavi a una quota inferiore. La rilevanza archeologica dell'area era già stata accertata e aveva giustificato l'apposizione del vincolo sul sottosuolo; inoltre, i reperti rinvenuti durante gli ulteriori scavi confermavano la plausibilità della valutazione tecnica dell'Amministrazione. Le determinazioni della Soprintendenza sono state ritenute espressione di discrezionalità tecnico-archeologica, adeguatamente motivate e fondate sugli artt. 28, 88 e 89 del d.lgs. n. 42/2004. Anche la sospensione dei lavori è stata ritenuta legittima quale misura cautelare e preventiva adottata nelle more della verifica archeologica. Il Collegio ha ritenuto legittimo anche l'affidamento delle indagini a una ditta specializzata. Le contestazioni sulla procedura d'urgenza sono state dichiarate inammissibili, essendo la procedura motivata e finalizzata al contemperamento tra tutela archeologica e interessi proprietari; le censure sui tempi del procedimento sono state comunque smentite dalla puntuale ricostruzione dell'iter amministrativo, conclusosi con l'occupazione temporanea dal 14 aprile al 12 giugno 2021 e con l'autorizzazione alla ripresa dei lavori del 15 luglio 2021. È stata esclusa l'illiceità oggettiva e soggettiva della condotta amministrativa e, quindi, respinta la domanda risarcitoria. Il Collegio ha precisato che la domanda di indennità per attività lecita, dedotta solo in appello, non rientrava nel thema decidendum, anche perché l'indennità risultava prevista nel decreto di occupazione. Le spese del grado sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 28 d.lgs. n. 42/2004

  misure cautelari e preventive, inclusa la sospensione di lavori già iniziati

  La Soprintendenza può sospendere temporaneamente lavori già iniziati quando ciò sia necessario per verificare e tutelare le emergenze archeologiche, nelle more dell'approfondimento istruttorio.

• art. 88 d.lgs. n. 42/2004

  La disposizione concorre a fondare i poteri dell'autorità di tutela in materia di ricerche archeologiche e di accertamento delle evidenze presenti nell'area vincolata.

• art. 89 d.lgs. n. 42/2004

  La scelta delle modalità di esecuzione delle indagini archeologiche e dell'affidamento a un soggetto specializzato rientra nelle valutazioni proprie dell'autorità archeologica.

• art. 10 e 13 d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo archeologico diretto sul sottosuolo costituisce il presupposto della tutela e legittima l'Amministrazione ad adottare misure di approfondimento e conservazione delle evidenze archeologiche.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede l'accertamento dell'illiceità della condotta, sia sotto il profilo oggettivo sia sotto quello soggettivo; in mancanza, il risarcimento non può essere riconosciuto.

• art. 80 d.lgs. n. 50/2016

  La verifica dei requisiti dell'aggiudicatario è stata richiamata nella ricostruzione dell'iter amministrativo dell'affidamento degli scavi.

Massime di principio

• In presenza di un vincolo archeologico sul sottosuolo, la Soprintendenza può disporre ulteriori indagini a una quota più profonda rispetto a quella già esplorata, senza che ciò integri contraddittorietà dell'azione amministrativa, quando le diverse attività rispondano a distinti livelli di approfondimento e siano sorrette da valutazioni tecnico-scientifiche.
• La sospensione temporanea di lavori già iniziati può essere adottata dall'autorità di tutela, ai sensi dell'art. 28 d.lgs. n. 42/2004, quale misura cautelare e preventiva nelle more della verifica archeologica, purché sia funzionale alla tutela del patrimonio e limitata al tempo necessario allo svolgimento degli accertamenti.
• Le valutazioni tecnico-archeologiche della Soprintendenza sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti dell'irragionevolezza, dell'illogicità, del travisamento o dell'errore tecnico manifesto; la mera diversa valutazione del privato, non supportata da dati tecnici idonei a confutare quelli dell'Amministrazione, non è sufficiente a dimostrare l'illegittimità dell'atto.
• La cessazione dell'occupazione temporanea e la ripresa dei lavori fanno venir meno l'interesse all'annullamento degli atti ormai esauriti, lasciando eventualmente residuare il solo interesse risarcitorio, che richiede comunque la prova dell'illiceità oggettiva e soggettiva della condotta amministrativa.
• Nel giudizio amministrativo non può essere esaminata una pretesa indennitaria per attività lecita introdotta solo in appello, quando in primo grado sia stata proposta esclusivamente una domanda risarcitoria da atto illecito.

Come è indicizzato