Sentenza n. 93/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione comunale che aveva revocato l'aggiudicazione, contestandole un perdurante comportamento omissivo e un definitivo rifiuto di sottoscrivere il contratto. Ha dedotto la violazione degli artt. 3 e 21-quinquies l. 241/1990, dell'art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016, dell'art. 26 d.l. 50/2022 e dell'art. 2.26 del capitolato, nonché difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti. In particolare, ha sostenuto che il ritardo nella stipula fosse imputabile al Comune, che aveva acquisito la disponibilità delle aree espropriate soltanto nel settembre 2025; che essa avesse sempre manifestato disponibilità all'esecuzione, chiedendo però la revisione dei prezzi in ragione del lungo tempo trascorso e dell'incremento dei costi; che il Comune avesse omesso di considerare le interlocuzioni intercorse, la richiesta di documentazione e la necessità di riequilibrare l'affidamento; che l'art. 26 d.l. 50/2022 consentisse la revisione dei prezzi anche prima della stipula; e che, ai sensi dell'art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016, avrebbe dovuto essere riconosciuta la facoltà di sciogliersi dal vincolo senza responsabilità. Ha inoltre lamentato la violazione dei doveri di trasparenza, correttezza e leale collaborazione, riservandosi un separato giudizio risarcitorio o indennitario.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio il Ministero dell'Interno e il Ministero dell'Economia e delle Finanze, ritenuti privi di legittimazione passiva perché non erano stati dedotti atti o comportamenti loro imputabili. Nel merito ha respinto il ricorso. Ha ritenuto legittima la revoca dell'aggiudicazione ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, rilevando che la ricorrente aveva subordinato la stipula alla preventiva revisione dei prezzi e aveva infine dichiarato di non poter sottoscrivere il contratto alle condizioni dell'offerta. La modifica delle condizioni economiche prima della stipula avrebbe comportato la conclusione di un contratto diverso da quello posto a gara, in violazione della par condicio e della certezza del confronto competitivo; le modifiche e la revisione dei prezzi sono ammissibili, ricorrendone i presupposti, nella fase successiva alla stipula e di esecuzione. L'art. 26 d.l. 50/2022 è stato ritenuto riferito agli stati di avanzamento e quindi alla fase esecutiva, senza fondare una revisione antecedente alla stipula. Inoltre, lo schema contrattuale e il capitolato prevedevano comunque una disciplina della revisione prezzi durante il rapporto. Il comportamento dell'aggiudicataria è stato qualificato come sostanziale rifiuto contrario a buona fede di sottoscrivere il contratto, idoneo a integrare un sopravvenuto motivo di pubblico interesse e a giustificare la revoca. Le omissioni informative e il ritardo eventualmente imputabili al Comune sono stati ricondotti a possibili violazioni di regole di comportamento, rilevanti eventualmente in un separato giudizio risarcitorio, ma non tali da determinare l'illegittimità dell'atto. È stata respinta anche la censura fondata sull'art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016, poiché la facoltà di svincolo era stata offerta più volte dal Comune e, comunque, la ricorrente era stata liberata da ogni vincolo dalla revoca. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato.

  La revoca dell'aggiudicazione può essere giustificata anche da comportamenti scorretti dell'aggiudicatario successivi all'aggiudicazione, quando tali comportamenti integrino sopravvenuti motivi di pubblico interesse; nel caso concreto, il rifiuto sostanziale di sottoscrivere il contratto ha legittimato la revoca.

• art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016

  L'operatore economico può svincolarsi dall'offerta in caso di inerzia dell'amministrazione nella stipula, ma nel caso concreto tale facoltà era stata offerta più volte e la revoca ha comunque liberato l'aggiudicataria da ogni vincolo.

• art. 26 d.l. 50/2022, convertito in l. 91/2022

  Lo stato di avanzamento dei lavori afferente alle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate, sotto la responsabilità dello stesso, nel libretto delle misure dal 1° gennaio 2022 fino al 31 dicembre 2022, è adottato, anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati.

  Il meccanismo di revisione previsto dalla norma opera nella fase di esecuzione, in occasione della redazione dello stato di avanzamento, e non consente di modificare i prezzi prima della stipulazione del contratto.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  Le modifiche contrattuali sono ammissibili dopo la stipula e soltanto in presenza dei presupposti previsti dalla disciplina dei contratti pubblici.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  In caso di inerzia dell'amministrazione nella stipula, l'operatore può proporre azione avverso il silenzio per ottenere una pronuncia di condanna a provvedere.

• art. 2043 c.c.

  Le eventuali violazioni di regole di comportamento dell'amministrazione, come trasparenza, correttezza e leale collaborazione, possono rilevare nell'ambito di una separata azione risarcitoria, ma non determinano necessariamente l'illegittimità dell'atto impugnato.

Massime di principio

• Prima della stipula del contratto d'appalto l'aggiudicatario non può subordinare la sottoscrizione alla modifica delle condizioni economiche dell'offerta o alla preventiva revisione dei prezzi; una simile pretesa integra la richiesta di stipulare un contratto diverso da quello risultante dalla gara e contrasta con la par condicio dei concorrenti.
• La revisione dei prezzi e le modifiche del regolamento contrattuale presuppongono, di regola, un contratto già stipulato e operano nella fase di esecuzione quando ricorrono i presupposti normativi o quelli previsti dalla lex specialis; l'art. 26 d.l. 50/2022, riferito agli stati di avanzamento, non fonda una revisione antecedente alla stipula.
• Il rifiuto sostanziale dell'aggiudicatario di sottoscrivere il contratto alle condizioni risultanti dall'offerta, quando non giustificato da un'inerzia dell'amministrazione nella stipula, può costituire un sopravvenuto motivo di pubblico interesse idoneo a legittimare la revoca dell'aggiudicazione ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990.
• Le violazioni di obblighi di correttezza, trasparenza e leale collaborazione imputabili alla stazione appaltante possono rilevare sul piano della responsabilità risarcitoria, ma non comportano automaticamente l'illegittimità del provvedimento se non incidono sulle regole di validità dell'atto.
• In caso di inerzia dell'amministrazione nella stipula, l'aggiudicatario può scegliere tra lo svincolo dall'offerta e l'azione avverso il silenzio; tale facoltà non consente però di pretendere la stipula a condizioni economiche diverse da quelle oggetto dell'offerta.

Come è indicizzato