Sentenza n. 5901/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'approvazione del nuovo Piano cave della Provincia di Brescia e della Regione Lombardia, con specifico riferimento all'ATE g26 nel Comune di Calcinato. La proposta provinciale aveva distinto l'originario ATE g26 in due ambiti, g26a e g26b, assegnando distinti volumi e produzioni decennali. La Giunta regionale aveva poi riunificato formalmente i due ambiti in un unico ATE g26, mantenendo due areali, A e B, e le rispettive volumetrie. Il Consiglio regionale, approvando l'emendamento n. 8, ha stralciato la prescrizione che predeterminava i volumi e le produzioni per ciascun areale, disponendo che la quota di produzione decennale fosse ripartita secondo l'art. 9, comma 5, delle Norme tecniche di attuazione del Piano. L'appellante ha dedotto: violazione degli artt. 96 e 92, comma 2, del regolamento interno del Consiglio regionale, sostenendo che l'emendamento fosse integralmente o parzialmente soppressivo e imponesse la votazione sul mantenimento del testo originario; violazione dell'art. 8 della l.r. Lombardia n. 14/1998 e difetto di motivazione, sostenendo che il Consiglio regionale non potesse modificare la proposta della Giunta senza una nuova istruttoria tecnica; illegittimità della riunificazione dell'ATE g26, ritenuta priva di giustificazione e di interesse; violazione dell'art. 6, comma 2, lett. f1), della l.r. n. 14/1998, difetto di istruttoria e motivazione, poiché la ripartizione dei volumi non avrebbe rispettato l'attività estrattiva storica e le percentuali del precedente Piano cave.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato respinto perché l'emendamento n. 8 non ha natura soppressiva, ma modificativa: esso ha eliminato una specifica prescrizione della scheda dell'ATE g26 e l'ha sostituita con il meccanismo generale di ripartizione previsto dall'art. 9, comma 5, delle NTA. Inoltre, la regola del regolamento consiliare invocata riguarda il procedimento legislativo e non trova applicazione al procedimento di approvazione di un atto amministrativo generale di pianificazione. È stata altresì esclusa l'incoerenza della scheda finale, poiché il riferimento alla conferma dei volumi riguarda l'accorpamento delle schede, mentre la successiva prescrizione consiliare ha sostituito la disciplina dei volumi con quella generale delle NTA. Il secondo motivo è stato respinto: la l.r. n. 14/1998 attribuisce al Consiglio regionale il potere di approvare il Piano cave e di modificarne la proposta, nell'esercizio di un'ampia discrezionalità pianificatoria, senza necessità di una nuova istruttoria autonoma per ogni modifica, potendo il Consiglio utilizzare l'istruttoria già svolta. La motivazione dell'emendamento è stata ritenuta sufficiente, perché fondata sulla massima compatibilità ambientale e paesaggistica, sulla riduzione della superficie interessata dalla coltivazione e sulla maggiore coerenza con l'unificazione dell'ATE. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la riunificazione formale dell'ATE g26 non aveva modificato le modalità sostanziali di riparto dei volumi contenute nella proposta provinciale. La scelta è stata comunque ritenuta coerente con l'art. 6 della l.r. n. 14/1998, che consente di includere nell'ambito l'area circostante necessaria a garantire un corretto rapporto con il territorio adiacente. Il quarto motivo è stato respinto: l'art. 6, comma 2, lett. f), della legge regionale non impone di determinare le quantità estraibili soltanto in base all'attività estrattiva esistente, ma richiede la valutazione congiunta di plurimi elementi, tra cui consistenza del giacimento, caratteristiche merceologiche, tecnologie di lavorazione e bacini di utenza. La censura investiva quindi il merito della scelta tecnico-discrezionale, non sindacabile in assenza di manifesta illogicità o travisamento. L'operatore non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata al mantenimento dei quantitativi del precedente Piano o all'attribuzione dei volumi richiesti. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 92, comma 2, regolamento interno del Consiglio regionale della Lombardia

  se relativamente ad un articolo è proposto un solo emendamento e questo è soppressivo, si pone ai voti il mantenimento del testo originario

  La disposizione non è stata applicata perché l'emendamento è stato qualificato come modificativo e perché la controversia riguardava l'approvazione di un atto amministrativo generale, non di una legge.

• art. 9, comma 5, Norme tecniche di attuazione del Piano cave

  la quota di produzione decennale ... è ripartita fra i soggetti interessati proporzionalmente alla quota di giacimento in disponibilità ed effettivamente coltivabile

  La norma costituisce il criterio generale di ripartizione delle quote di produzione decennale ed è stata legittimamente applicata dopo lo stralcio della prescrizione specifica relativa agli areali A e B.

• art. 6, comma 2, l.r. Lombardia n. 14/1998

  La proposta di piano provinciale delle cave deve contenere in particolare ... la determinazione, per ciascun ambito territoriale estrattivo, dei tipi e delle quantità di sostanze di cava estraibili

  La determinazione dei volumi deve rapportarsi a una pluralità di fattori e non soltanto all'attività estrattiva esistente; la scelta resta ampiamente discrezionale e deve considerare anche la tutela ambientale.

• art. 6, comma 2, lett. a), l.r. Lombardia n. 14/1998

  l'identificazione degli ambiti territoriali estrattivi ... deve comunque comprendere l'area circostante necessaria a garantire un corretto rapporto tra l'area di intervento e il territorio adiacente

  La disposizione è stata ritenuta compatibile con la riunificazione dei due sub-ambiti nell'unico ATE g26.

• art. 8, comma 3, l.r. Lombardia n. 14/1998

  Gli uffici della Giunta regionale collaborano con il Consiglio regionale per l'adeguamento degli elaborati cartografici alle eventuali modifiche apportate in sede di approvazione del piano

  La norma conferma il potere del Consiglio regionale di apportare modifiche alla proposta di Piano in sede di approvazione.

• art. 11 l.r. Lombardia n. 14/1998

  È richiamato dalla Regione per sostenere che un unico progetto di gestione produttiva consente una valutazione complessiva del contesto territoriale e ambientale.

Massime di principio

• Nel procedimento di approvazione di un atto amministrativo generale di pianificazione, un emendamento che elimina una prescrizione specifica e la sostituisce con una diversa disciplina normativa ha natura modificativa, non soppressiva; non trova quindi applicazione la regola regolamentare prevista per gli emendamenti soppressivi nel procedimento legislativo, salvo diversa espressa previsione.
• L'organo regionale competente ad approvare un piano di settore può modificare la proposta della Giunta nell'esercizio della propria discrezionalità pianificatoria, utilizzando l'istruttoria già svolta, senza essere necessariamente obbligato a rinnovare integralmente l'istruttoria per ogni modifica, purché la decisione sia sorretta da una motivazione comprensibile e coerente con gli interessi pubblici perseguiti.
• Nella pianificazione delle attività estrattive, la determinazione dei volumi estraibili non deve essere effettuata esclusivamente in rapporto all'attività estrattiva esistente, ma mediante la ponderazione dei plurimi fattori normativamente indicati, inclusi consistenza del giacimento, caratteristiche merceologiche, tecnologie di lavorazione, bacini di utenza e tutela ambientale.
• La scelta di riunificare o delimitare gli ambiti territoriali estrattivi rientra nella discrezionalità pianificatoria quando è funzionale a garantire un corretto rapporto tra area di intervento e territorio circostante e non incide concretamente sulla ripartizione dei volumi tra gli operatori; in tale ipotesi la censura può essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse.
• L'operatore economico del settore estrattivo non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata al mantenimento dei quantitativi assegnati da un previgente piano cave, né all'attribuzione dei quantitativi richiesti o proposti, dovendo l'amministrazione contemperare la tutela ambientale, il consumo di suolo, la disponibilità della risorsa e gli interessi degli altri operatori.

Come è indicizzato