Sentenza n. 516/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestore del servizio di distribuzione del gas naturale dopo la scadenza della concessione e durante la prosecuzione ex lege prevista dall'art. 14, comma 7, d.lgs. n. 164/2000, ha impugnato il diniego comunale del 29 maggio 2024 relativo alla richiesta di riequilibrio economico-finanziario e rideterminazione del canone concessorio dal 2018. La domanda era fondata sulla disciplina della revisione delle concessioni, sui principi di correttezza e buona fede, sull'affidamento e sulla sostenibilità economica della gestione; era corredata da una proposta di nuovo canone e da un piano economico-finanziario basato su dati contabili aggregati e su criteri parametrici riferiti al numero delle utenze o dei punti di riconsegna. Con il primo motivo la ricorrente ha contestato la pretesa del Comune di disporre di una contabilità analitica separata per il centro di costo relativo al territorio comunale, sostenendo che i Conti Annuali Separati e la contabilità regolatoria dell'autorità di settore fossero sufficienti a dimostrare che il canone contrattuale assorbiva quasi integralmente i ricavi tariffari e rendeva insostenibile la gestione. Con il secondo motivo ha contestato la richiesta di produrre dati relativi all'intero periodo della concessione, sostenendo che l'eventuale squilibrio dovesse essere verificato soltanto per il periodo di prosecuzione ex lege, a partire dal 2018. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia riguardasse un diritto soggettivo alla riduzione del canone, e nel merito ha dedotto l'inidoneità e l'inverificabilità della documentazione prodotta, l'assenza di dati riferibili alla singola gestione e la mancanza di prova di uno squilibrio sopravvenuto. Ha inoltre sostenuto che l'art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016 non attribuisse al concessionario un diritto coercibile alla rinegoziazione senza il consenso del concedente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo, rilevando che la domanda non mirava alla mera rideterminazione di un canone, ma alla revisione del rapporto concessorio e alla modifica dell'equilibrio economico-finanziario, rispetto alla quale il concessionario vanta un interesse legittimo all'esercizio del potere tecnico-discrezionale dell'amministrazione. L'eccezione relativa a canoni e corrispettivi prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. non esclude la giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda l'esercizio del potere. Nel merito, il Collegio ha ritenuto legittimo il diniego comunale. La CTU ha evidenziato che la documentazione prodotta non distingueva i risultati economici e patrimoniali delle singole concessioni territoriali, non conteneva bilanci analitici, mastri, prospetti di cash-flow o report gestionali riferibili alla gestione di Seravezza e non consentiva di verificare i criteri di allocazione dei costi generali e comuni. Il criterio parametrico fondato sui costi medi e sul numero dei punti di riconsegna non è stato ritenuto sufficiente a dimostrare l'effettivo squilibrio della singola gestione. Il TAR ha precisato che i costi standard utilizzati dall'autorità di regolazione per la determinazione tariffaria sono riferiti a un'impresa media efficiente e non rappresentano necessariamente i costi effettivi della specifica concessione; pertanto, non possono da soli provare l'insostenibilità del rapporto. La mancanza di un obbligo normativo di tenere una contabilità separata per centri di costo non esonera il concessionario dall'onere di dimostrare lo squilibrio sopravvenuto posto a fondamento della domanda. Il Comune ha quindi esercitato legittimamente la propria discrezionalità tecnica preferendo dati contabili direttamente riferibili alla singola gestione, e il giudice non può sostituire una propria valutazione tecnica altrettanto opinabile a quella amministrativa, se quest'ultima rientra nelle opzioni plausibili e ragionevoli. Le contestazioni alla CTU sono state respinte: il ritardo nel deposito incideva eventualmente sulla liquidazione del compenso, non sull'attendibilità; il contraddittorio tecnico era stato rispettato; il consulente non poteva compiere valutazioni giuridiche; non erano utilizzabili documenti acquisiti irritualmente. Il ricorso è stato comunque respinto anche perché il concessionario non ha un diritto assoluto al riequilibrio contrattuale, che richiede il consenso del concedente. Il rigetto non impedisce la riproposizione di una domanda di revisione adeguatamente documentata. La società ricorrente è stata condannata a rifondere al Comune euro 5.000 per spese di lite e a pagare euro 7.000 per le spese della CTU, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 14, comma 7, d.lgs. n. 164/2000

  obbliga il gestore uscente a proseguire nella gestione del servizio, limitatamente all'ordinaria amministrazione, fino al nuovo affidamento

  La prosecuzione ex lege del servizio comporta anche la permanenza dell'obbligo di corrispondere il canone previsto dal contratto originario.

• art. 1, comma 453, l. n. 232/2016

  il gestore uscente è obbligato al pagamento del canone di concessione previsto dal contratto

  La norma chiarisce che, durante la prosecuzione ex lege della gestione, resta dovuto il canone stabilito dalla concessione originaria.

• art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016

  Costituisce, secondo il giudice, uno dei fondamenti della facoltà del concessionario di chiedere la revisione degli obblighi contrattuali in presenza di fatti non imputabili al concessionario che incidano sull'equilibrio del piano economico-finanziario; non attribuisce però un diritto assoluto e coercibile al riequilibrio senza il consenso del concedente.

• art. 192 d.lgs. n. 36/2023

  È indicato come disciplina attualmente sostitutiva dell'art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016 in materia di revisione delle concessioni.

• art. 143, comma 8, d.lgs. n. 163/2006

  È richiamato quale precedente fondamento normativo della revisione del contratto di concessione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  L'esclusione delle controversie aventi a oggetto indennità, canoni e altri corrispettivi dalla giurisdizione esclusiva non sottrae alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si discuta dell'esercizio del potere amministrativo di revisione del rapporto.

• art. 67 c.p.a.

  Disciplina la consulenza tecnica d'ufficio nel processo amministrativo e non impone la verbalizzazione delle operazioni svolte senza l'intervento del giudice.

• art. 73 c.p.a.

  È richiamato per lo scambio di documenti, memorie e repliche prima della decisione.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  È invocato dalla ricorrente quale fondamento dei doveri di correttezza e buona fede dell'amministrazione, ma non conduce all'annullamento del diniego.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  Sono richiamati dalla ricorrente a sostegno dei doveri di correttezza e buona fede nell'esecuzione del rapporto, senza che il giudice ravvisi una violazione nel diniego comunale.

• art. 9 d.lgs. n. 36/2023

  È indicato dalla ricorrente quale codificazione del principio di conservazione dell'equilibrio contrattuale, ma non è ritenuto idoneo a fondare un diritto assoluto al riequilibrio.

Massime di principio

• Nella prosecuzione ex lege della concessione del servizio pubblico di distribuzione del gas naturale, il gestore uscente resta obbligato a corrispondere il canone previsto dalla concessione originaria e l'equilibrio economico-finanziario di riferimento è quello risultante dalla concessione e dal relativo piano economico-finanziario originario.
• La domanda del concessionario diretta alla revisione del rapporto e al riequilibrio economico-finanziario, anche quando si traduca nella richiesta di rideterminazione del canone, riguarda l'esercizio di un potere tecnico-discrezionale dell'amministrazione e appartiene alla giurisdizione amministrativa quando non vi sia un previo riconoscimento del diritto alla revisione.
• Il concessionario che chieda il riequilibrio economico-finanziario deve fornire una prova attendibile dello squilibrio sopravvenuto. Anche in assenza di un obbligo normativo di contabilità separata per centri di costo, il concessionario deve produrre dati o documenti idonei a collegare in modo verificabile costi, ricavi e risultati alla specifica gestione interessata.
• I costi standard utilizzati dall'autorità di regolazione per la determinazione delle tariffe, essendo parametrati a un'impresa media efficiente, non rappresentano necessariamente i costi effettivi della singola concessione e non sono da soli sufficienti a dimostrare l'insostenibilità economico-finanziaria del rapporto.
• Quando l'amministrazione fonda il diniego di revisione su una valutazione tecnico-contabile plausibile e ragionevole, il giudice amministrativo non può sostituirvi una propria diversa valutazione tecnica meramente opinabile.
• Il concessionario non è titolare di un diritto assoluto al riequilibrio contrattuale: la revisione richiede il consenso del concedente; il rigetto di una domanda non adeguatamente documentata non preclude la riproposizione di una nuova istanza corredata da elementi probatori idonei.

Come è indicizzato