Cassazione Civile, Ordinanza n. 15931/2023 del 06/06/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda una concessione del 1995 relativa a interferenze su canali demaniali di irrigazione. Dopo la scadenza della concessione al 31.12.2011 senza rinnovo, l'ente concedente aveva rilasciato nel 2020 un atto di concessione in sanatoria che autorizzava il Comune a mantenere ventisei interferenze sui canali Lanza e Mellana e, contestualmente, rideterminava retroattivamente i canoni dovuti per il periodo di vacanza concessoria. Il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche aveva accolto l'opposizione del Comune, ritenendo che il rapporto fosse una concessione-contratto regolata da una convenzione accessiva alla concessione del 1995, con conseguente vincolatività delle clausole sul canone e illegittimità della rideterminazione retroattiva; aveva inoltre ravvisato uno sviamento di potere per l'uso della nuova concessione come titolo per recuperare somme dovute in restituzione per un precedente giudicato. In Cassazione, l'ente ricorrente ha dedotto: 1) violazione delle norme del r.d. 368/1904 e dell'art. 11 l. 241/1990, sostenendo che si trattasse di concessioni di polizia rimesse alla discrezionalità tecnica dell'amministrazione, senza rapporto negoziale e senza diritto del concessionario al rinnovo; 2) omesso esame di un fatto decisivo, lamentando che il TSAP avesse trascurato il contenuto della concessione del 1995, nella quale non vi sarebbe stata alcuna convenzione accessiva ma solo un atto concessorio tipico; 3) violazione delle stesse norme e del principio di legalità, sostenendo, in via subordinata, che anche a voler qualificare il rapporto come concessione-contratto, la scadenza della concessione del 1995 avrebbe consentito l'adozione di una nuova concessione con canoni diversi, sicché la decisione impugnata non avrebbe dovuto annullare l'atto del 2020.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto il primo motivo carente di specificità, perché non si confrontava con la ratio decidendi della sentenza impugnata, fondata sulla presenza di una convenzione accessiva e sulla qualificazione del rapporto come concessione-contratto, oltre che sullo sviamento di potere; il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché volto a sollecitare una rivalutazione del fatto e del materiale documentale, attività preclusa in sede di legittimità davanti alle Sezioni Unite quando si impugna una decisione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, salvo vizi di motivazione nei limiti del minimo costituzionale; il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile perché introduceva una questione nuova, non trattata nei gradi di merito, ed era comunque carente di autosufficienza. Conseguentemente, il ricorso è stato respinto senza esame nel merito, con condanna della ricorrente alle spese e al raddoppio del contributo unificato ove dovuto.

Norme richiamate

• art. 136, lett. c), r.d. 8 maggio 1904, n. 368

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura di concessione di polizia del rapporto; la Corte non ne entra nel merito perché il motivo è inammissibile per difetto di specificità o perché nuovo.

• art. 137 r.d. 8 maggio 1904, n. 368

  invocato insieme all'art. 136 per sostenere la disciplina delle concessioni di polizia; non esaminato nel merito per le ragioni di inammissibilità.

• artt. 132, 133, 134 e 135 r.d. 8 maggio 1904, n. 368

  richiamati dalla ricorrente come quadro normativo delle concessioni demaniali idriche; la Corte non affronta il loro contenuto perché le censure sono inammissibili.

• art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241

  richiamato per sostenere la configurabilità della concessione-contratto e degli accordi sostitutivi o integrativi del provvedimento; la Corte considera non specificamente attaccata la ratio della sentenza impugnata sul punto.

• art. 111 Cost.

  indicato come base del sindacato di legittimità sulle decisioni del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, limitato ai vizi di legge e ai vizi motivazionali nei limiti costituzionalmente rilevanti.

• artt. 200 e 201 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  richiamati per delimitare il controllo di cassazione sulle sentenze del T.S.A.P., ammesso solo per violazione di legge e per motivazione inesistente, apparente o radicalmente contraddittoria.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  la Corte ribadisce che il vizio motivazionale è oggi denunciabile solo nei limiti del 'minimo costituzionale'.

• art. 54, comma 1, lett. b), d.l. 22 giugno 2012, n. 83

  richiamato per il ridimensionamento del vizio di motivazione nel ricorso per cassazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato a carico della parte ricorrente in caso di rigetto/inammissibilità.

Massime di principio

• Il motivo di ricorso per cassazione deve confrontarsi specificamente con la ratio decidendi della sentenza impugnata: una censura che si sviluppi su un profilo non esaminato dal giudice di merito è inammissibile per difetto di specificità.
• Nel giudizio di legittimità contro le decisioni del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, il controllo sulla motivazione è limitato ai soli vizi che si traducano in inesistenza, apparenza, insanabile contraddizione o assoluta incomprensibilità della motivazione; non è consentita una rivalutazione della sufficienza o razionalità dell'apprezzamento di fatto.
• In sede di cassazione non possono essere introdotte per la prima volta questioni nuove non devolute nei precedenti gradi di merito; la parte che intenda riproporre una questione già trattata deve anche indicare in quale atto del giudizio precedente l'abbia dedotta, per consentire il controllo ex actis.
• Quando la decisione di merito fonda l'annullamento di un atto concessorio sulla qualificazione del rapporto come concessione-contratto e sullo sviamento di potere, il ricorso deve investire entrambe le basi argomentative nella misura in cui esse sorreggano il decisum, altrimenti la censura resta incompleta e quindi inammissibile.

Come è indicizzato