Sentenza n. 895/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato i provvedimenti di rigetto delle istanze presentate per ottenere i nulla osta all’ingresso in Italia e all’assunzione con contratto di lavoro subordinato non stagionale di due lavoratori extracomunitari residenti all’estero. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 2, d.P.R. n. 394/1999 e dell’art. 22, comma 5-bis, d.lgs. n. 286/1998, per avere l’amministrazione fatto riferimento generico a reati ostativi senza individuare le imputazioni rilevanti e senza adeguata istruttoria e motivazione; applicazione di una disposizione regolamentare non più vigente, in quanto il comma 2 dell’art. 31 d.P.R. n. 394/1999 era stato annullato erga omnes dal TAR Friuli Venezia Giulia con sentenza n. 780/2005; erronea applicazione della disciplina sui reati ostativi, poiché le vicende penali richiamate, concernenti soprattutto emissione di assegni a vuoto, non rientravano tra i reati tipizzati dall’art. 22, comma 5-bis, d.lgs. n. 286/1998 e in alcuni casi erano seguite da depenalizzazione, amnistia o estinzione della pena; irragionevolezza e sproporzione dell’automatismo ostativo, senza valutazione della concreta pericolosità sociale; difetto di motivazione, violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, del principio di legalità e dell’art. 97 Cost. Il giudice ha esaminato prioritariamente il secondo motivo, relativo all’utilizzo dell’art. 31, comma 2, d.P.R. n. 394/1999 quale base normativa del diniego.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha rilevato che i dinieghi erano motivati esclusivamente con il riferimento all’art. 31, comma 2, d.P.R. n. 394/1999. Tale disposizione imponeva al Questore di esprimere parere contrario al rilascio del nulla osta quando il datore di lavoro risultasse denunciato per determinati reati, salvo la conclusione favorevole del procedimento, l’applicazione di una misura di prevenzione o gli effetti della riabilitazione. Il comma 2 era stato annullato dal TAR Friuli Venezia Giulia con efficacia erga omnes perché irragionevole, facendo derivare automaticamente conseguenze sfavorevoli dalla mera denuncia, senza una verifica giudiziale o amministrativa della colpevolezza o della pericolosità del soggetto. Trattandosi di una disposizione avente natura normativa, l’annullamento giurisdizionale ha efficacia generale e impediva alle amministrazioni di utilizzarla come fondamento dei dinieghi. Il TAR ha quindi annullato gli atti gravati, assorbendo gli ulteriori motivi, e ha fatto salve le nuove determinazioni amministrative. Ha precisato che l’annullamento della disposizione non elimina il potere del Questore di valutare i precedenti dell’istante, ma soltanto il meccanismo automatico fondato sulla mera denuncia; le amministrazioni potranno dunque esercitare nuovamente il potere secondo criteri legittimi, senza che il giudice si sostituisca a esse nella valutazione di poteri non ancora esercitati. Le amministrazioni intimate sono state condannate in solido al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 394/1999

  Il Questore esprime parere contrario al rilascio del Nulla Osta qualora il datore di lavoro a domicilio o titolare di un’impresa individuale ovvero, negli altri casi, il legale rappresentante ed i componenti dell’organo di amministrazione della società, risultino denunciati per uno dei reati previsti dal Testo Unico, ovvero per uno dei reati previsti dagli artt. 380 e 381 cod. proc. pen., salvo che i relativi procedimenti si siano conclusi con un provvedimento che esclude il reato o la responsabilità dell’interessato, ovvero risulti sia stata applicata nei loro confronti una misura di prevenzione, salvi, in ogni caso, gli effetti della riabilitazione.

  La disposizione è stata annullata in parte qua con efficacia erga omnes perché introduceva un automatismo sfavorevole fondato sulla mera denuncia, senza valutazione della colpevolezza o della pericolosità del soggetto.

• art. 22, comma 5-bis, d.lgs. n. 286/1998

  La società ha invocato la tipizzazione legislativa dei reati ostativi al rilascio del nulla osta; il TAR ha assorbito la relativa censura dopo aver accolto il motivo concernente l’utilizzo dell’art. 31, comma 2, d.P.R. n. 394/1999.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Dopo l’annullamento del diniego, il giudice non può pronunciarsi sulle nuove valutazioni amministrative relative a poteri non ancora esercitati; restano quindi salve le nuove determinazioni dell’amministrazione.

• art. 3 Cost.

  È stato richiamato quale fondamento del principio di ragionevolezza violato dall’automatica attribuzione di conseguenze negative alla mera esistenza di una denuncia.

• art. 3 l. n. 241/1990

  È stato invocato con riferimento al difetto di motivazione del diniego, ma la relativa censura è stata assorbita.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di una disposizione regolamentare avente natura normativa produce effetti erga omnes e impedisce alla pubblica amministrazione di applicarla anche in controversie diverse da quella definita dalla sentenza di annullamento.
• È irragionevole un meccanismo normativo che faccia discendere automaticamente il diniego di un nulla osta amministrativo dalla mera denuncia del datore di lavoro per determinati reati, senza consentire una verifica della colpevolezza o della concreta pericolosità del soggetto.
• L’eliminazione dell’automatismo ostativo non priva l’amministrazione del potere di valutare i precedenti dell’interessato; impone però che tale potere sia esercitato sulla base di una valutazione concreta, motivata e conforme alla disciplina vigente.
• Quando il diniego amministrativo è fondato esclusivamente su una disposizione regolamentare annullata erga omnes, il provvedimento deve essere annullato, restando salva la possibilità per l’amministrazione di adottare nuovi provvedimenti nell’esercizio di poteri non ancora correttamente esercitati.
• Il giudice amministrativo, annullato il provvedimento, non può sostituirsi all’amministrazione pronunciandosi sulle valutazioni di merito o sui poteri amministrativi non ancora esercitati, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato