Sentenza n. 1441/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ricorrente ha chiesto l'accertamento della vigenza e della corretta interpretazione della convenzione del 2012, relativa al trasferimento all'Unione delle funzioni di polizia municipale e protezione civile, nonché la condanna degli enti resistenti all'adempimento della convenzione, alla restituzione delle somme asseritamente indebitamente percepite e al risarcimento del danno. Ha sostenuto che la convenzione costituisse un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell'art. 15 della l. 241/1990 e che, non essendo stata approvata all'unanimità una modifica successiva, essa fosse rimasta vigente. Ha inoltre dedotto che l'Unione avrebbe riconosciuto il debito mediante una proposta di accordo bonario. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto di giurisdizione, l'inammissibilità per mancata tempestiva impugnazione degli atti modificativi e attuativi, l'acquiescenza del Comune, la carenza di legittimazione e di interesse, nonché l'infondatezza della pretesa. È risultato che il Comune ricorrente aveva votato a favore della modifica del 2016, l'aveva ratificata con deliberazione consiliare e aveva approvato i bilanci dell'Unione fino al 2019, senza impugnare tali atti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riconosciuto la giurisdizione amministrativa, ritenendo che gli accordi tra pubbliche amministrazioni per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi, stipulati ai sensi dell'art. 30 TUEL, costituiscano una species degli accordi ex art. 15 l. 241/1990, le cui controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133 c.p.a. Ha tuttavia dichiarato inammissibile il ricorso. La proposta del Commissario straordinario non costituiva riconoscimento del debito, poiché escludeva espressamente il riconoscimento di obbligazioni pecuniarie e accettava la regolamentazione del 2016. Il Comune aveva approvato la modifica della convenzione e i successivi bilanci, senza contestare o impugnare gli atti entro il termine decadenziale; tale condotta integrava acquiescenza e rendeva non più contestabili gli atti amministrativi del periodo 2016-2019. L'azione di accertamento non poteva essere utilizzata per ottenere, in via indiretta, la caducazione di provvedimenti amministrativi non tempestivamente impugnati, poiché ciò eluderebbe i termini decadenziali e il principio di intangibilità degli atti amministrativi. Il giudice non ha quindi esaminato nel merito la dedotta violazione dello Statuto dell'Unione. Spese compensate per la natura interpretativa della controversia.

Norme richiamate

• art. 30 d.lgs. 267/2000

  Gli accordi tra enti locali per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi costituiscono una species degli accordi tra pubbliche amministrazioni.

• art. 15 l. 241/1990

  Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 14, le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

  Gli accordi tra pubbliche amministrazioni costituiscono il fondamento della convenzione controversa.

• art. 133 c.p.a.

  Le controversie relative agli accordi tra pubbliche amministrazioni rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È stata richiamata dalle amministrazioni resistenti in relazione alla carenza di legittimazione e di interesse; il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per l'inidoneità dell'azione di accertamento a eludere la decadenza dall'impugnazione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione da remoto dell'udienza di smaltimento.

Massime di principio

• Gli accordi tra pubbliche amministrazioni stipulati ai sensi dell'art. 30 TUEL per lo svolgimento coordinato di funzioni e servizi costituiscono una species degli accordi disciplinati dall'art. 15 l. 241/1990; le controversie relative alla loro formazione, interpretazione ed esecuzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133 c.p.a.
• L'azione di accertamento non è ammissibile quando, sotto la forma dell'accertamento di un rapporto o della vigenza di un accordo, mira sostanzialmente a ottenere la caducazione di provvedimenti amministrativi non tempestivamente impugnati.
• L'approvazione dell'atto modificativo di una convenzione e dei successivi atti contabili applicativi, senza tempestiva contestazione giudiziale, può integrare acquiescenza e preclude la contestazione successiva della disciplina così accettata.
• Il giudice amministrativo non può utilizzare un'azione di accertamento per eludere i termini decadenziali di impugnazione e il principio di intangibilità dei provvedimenti amministrativi divenuti inoppugnabili.

Come è indicizzato