Sentenza n. 1707/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui l'Agenzia del Demanio le ha ordinato di rilasciare, entro 180 giorni, l'unità abitativa occupata e le relative pertinenze, con avvertenza di esecuzione forzosa mediante ausilio della forza pubblica. Ha dedotto: 1) l'insussistenza dei presupposti per l'autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2, c.c., sostenendo che il compendio sarebbe stato tacitamente sdemanializzato per la destinazione residenziale protrattasi per decenni e per l'inerzia dell'Amministrazione; 2) l'assenza di un'occupazione abusiva, assumendo l'esistenza di un rapporto contrattuale di locazione o comunque di un titolo fondato sulla tolleranza amministrativa e sul pagamento di somme periodiche; 3) la violazione dei principi di legittimo affidamento e proporzionalità, in ragione della lunga permanenza nell'immobile, dei pagamenti effettuati e delle trattative intercorse per la stipula di una nuova concessione; 4) l'eccesso di potere, il difetto dei presupposti e la genericità della motivazione quanto allo stato manutentivo del compendio e alla necessità dei lavori, contestando che le criticità riguardassero specificamente l'unità abitativa; 5) la violazione degli artt. 2, 3, 29 e 31 Cost. e dell'art. 56 della l. n. 392/1978, ritenendo insufficiente il termine di 180 giorni per reperire un'abitazione alternativa; 6) il difetto di istruttoria, sostenendo che il degrado fosse imputabile all'Amministrazione e che questa avrebbe dovuto predisporre misure alternative per la perdita dell'alloggio. In via preliminare, ha eccepito la tardività del deposito, da parte dell'Agenzia, di una verifica di vulnerabilità statica.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione di tardività relativa alla verifica di vulnerabilità statica depositata dall'Agenzia il 2 febbraio 2026, ritenendo perentori i termini dell'art. 73, comma 1, c.p.a. e dichiarando il documento inutilizzabile ai fini della decisione; per tale ragione è venuto meno l'interesse al rinvio dell'udienza richiesto dalla ricorrente. Nel merito, ha respinto tutti i motivi. Quanto alla natura del bene, ha richiamato una precedente sentenza passata in giudicato della stessa Sezione, che aveva accertato la natura demaniale dell'intero compendio, qualificato come demanio culturale ai sensi del d.lgs. n. 42/2004. La lunga destinazione residenziale e la tolleranza dell'occupazione non hanno determinato una sdemanializzazione tacita, poiché questa richiede atti o fatti inequivoci attestanti la volontà dell'Amministrazione di sottrarre definitivamente il bene alla destinazione pubblica; la mera inerzia o tolleranza non è sufficiente. Il TAR ha inoltre escluso l'esistenza di un rapporto locativo o concessorio, rilevando che nessun contratto era stato stipulato e che, per un contratto avente a oggetto un bene pubblico, sarebbe stata necessaria la forma scritta ad substantiam. Le somme versate erano indennità per l'occupazione irregolare, non canoni, e non attribuivano un titolo legittimante. Sussistevano quindi entrambi i presupposti dell'autotutela esecutiva: natura demaniale del bene e occupazione sine titulo. Il provvedimento ex art. 823, comma 2, c.c. è stato qualificato come doveroso e vincolato, non richiedente una preventiva comparazione con gli interessi dell'occupante né una specifica motivazione ulteriore rispetto all'accertamento dell'occupazione abusiva; la tolleranza pregressa non poteva generare un legittimo affidamento in una situazione abusiva. Sono stati respinti anche i motivi relativi allo stato manutentivo: l'Amministrazione aveva svolto un'istruttoria sufficiente, basata su sopralluoghi dell'Ispettore demaniale e dei Vigili del Fuoco, dai quali emergevano degrado generalizzato, dissesti statici, cedimenti, crolli parziali e fessurazioni. Le criticità delle parti comuni rendevano irrilevante il buono stato interno della singola unità e non imponevano una verifica dell'abitabilità dell'appartamento prima dell'ordine di rilascio. Infine, il termine di 180 giorni è stato ritenuto congruo, anche considerando per analogia l'art. 56 della l. n. 392/1978 e la conoscenza, già da anni, della necessità di liberare il compendio per consentire gli interventi di recupero e consolidamento. Il ricorso è stato respinto; le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente all'autorità amministrativa di procedere esecutivamente a tutela dei beni demaniali mediante ordinanza di rilascio quando il bene pubblico sia occupato senza titolo.

• artt. 10, comma 1, e 12, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La titolarità statale e la verifica dell'interesse culturale hanno concorso a qualificare il compendio come bene del demanio culturale.

• art. 53 d.lgs. 42/2004

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stato richiamato quale fondamento della natura demaniale dei beni appartenenti al demanio culturale.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  I termini per il deposito di documenti e memorie sono perentori; il documento depositato tardivamente è inutilizzabile ai fini della decisione.

• art. 56 l. 392/1978

  il termine massimo di sei mesi ovvero, in casi eccezionali, di dodici mesi dalla data del provvedimento

  Richiamato per analogia, consente di ritenere congruo il termine di 180 giorni per il rilascio, in assenza di ragioni eccezionali per una proroga.

• artt. 2, 3, 29 e 31 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocati dalla ricorrente a tutela della posizione abitativa, ma ritenuti non ostativi all'ordine di rilascio del bene demaniale occupato senza titolo.

Massime di principio

• La sdemanializzazione tacita non può essere desunta dalla mera inerzia, tolleranza o mancata destinazione del bene a uso pubblico per un lungo periodo; sono necessari atti o fatti inequivoci dai quali emerga la volontà dell'amministrazione di sottrarre definitivamente il bene alla destinazione pubblica e di rinunciare al suo ripristino.
• La prolungata detenzione di un bene demaniale per finalità residenziali, anche accompagnata dal pagamento di somme periodiche, non determina di per sé né la sdemanializzazione del bene né l'esistenza di un rapporto locativo o concessorio, quando manchi un contratto scritto perfezionato secondo le forme richieste.
• L'ordinanza di rilascio adottata ai sensi dell'art. 823, comma 2, c.c. presuppone la natura demaniale del bene e la sua occupazione sine titulo; in presenza di tali presupposti, l'esercizio dell'autotutela esecutiva è doveroso e vincolato, senza necessità di una preventiva comparazione con gli interessi dell'occupante o di una motivazione ulteriore rispetto all'accertamento dell'occupazione abusiva.
• La tolleranza dell'occupazione abusiva e la riscossione di somme qualificate come indennità per l'occupazione irregolare non fanno sorgere un legittimo affidamento dell'occupante sulla prosecuzione della disponibilità del bene.
• Nel giudizio amministrativo, i termini fissati dall'art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di documenti e memorie sono perentori; il documento depositato tardivamente è inutilizzabile e non può fondare la decisione.
• Ai fini dell'ordine di rilascio di un compendio demaniale, l'accertata compromissione statica o manutentiva delle parti comuni può giustificare la liberazione dell'intero bene, senza che l'amministrazione debba previamente verificare il buono stato interno della singola unità occupata.

Come è indicizzato