Sentenza n. 1706/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione disposta in favore del controinteressato, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto, il subentro e il risarcimento in forma specifica o per equivalente. Con il primo motivo ha dedotto la violazione della lex specialis, degli artt. 7 e 8 del capitolato e dei principi sui requisiti minimi dell'offerta, sostenendo che l'offerta tecnica dell'aggiudicataria avrebbe omesso una figura autonoma e specificamente dedicata al coordinamento del Centro socio-educativo diurno. Secondo la ricorrente, l'aggiudicataria avrebbe fatto coincidere le funzioni di coordinatore con quelle dell'unico educatore del Centro, determinando la mancanza dell'una o dell'altra figura. Ha inoltre sostenuto che i giustificativi dell'anomalia non prevedessero un autonomo monte ore né una specifica copertura economica per il coordinamento del Centro. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, l'incongruità e inattendibilità dell'offerta economica, il difetto di istruttoria, il travisamento, la manifesta illogicità e lo sviamento. In particolare, ha affermato che la voce "Altri costi del personale" non sarebbe stata sufficiente a coprire l'indennità di disagio e gli ulteriori costi derivanti dalle migliorie offerte, indicando un asserito deficit di oltre 107.000 euro. Ha contestato anche l'omessa verifica dei costi relativi a IRAP, sistema premiale, attività esterne, ore aggiuntive, laboratori e figure specialistiche.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha interpretato l'art. 8 del capitolato nel senso che il coordinatore del Centro socio-educativo diurno dovesse essere distinto dai tre coordinatori dei servizi di integrazione scolastica, ma non necessariamente dagli educatori del Centro. La formulazione secondo cui la figura doveva essere "distinta, non coincidente con i coordinatori previsti per le attività di cui sopra" è stata ritenuta riferita esclusivamente alla distinzione rispetto agli altri coordinatori. In assenza di una prescrizione della lex specialis che imponesse una figura distinta anche dall'educatore e prevedesse tale requisito a pena di esclusione, non era possibile escludere l'aggiudicataria. Il Collegio ha inoltre rilevato che, anche ove la clausola fosse stata ambigua, avrebbe dovuto prevalere l'interpretazione favorevole alla partecipazione. Ha ritenuto coerente la previsione del monte ore dell'educatore con l'attribuzione a quest'ultimo anche del ruolo di coordinatore, considerando altresì il gettone economico previsto e la mancata predeterminazione di un monte ore specifico per le attività del Centro diurno. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ribadito che la verifica dell'anomalia è una valutazione tecnico-discrezionale globale e sintetica, che non deve necessariamente procedere mediante una valutazione atomistica di ogni singola voce. Il concorrente che contesta un giudizio positivo di congruità deve indicare specifiche cause di insostenibilità e dimostrare la manifesta irragionevolezza o il travisamento della valutazione amministrativa. Nel caso concreto, l'asserito deficit della voce relativa agli altri costi del personale risultava comunque inferiore ai costi generali e all'utile d'impresa indicati dall'aggiudicataria. Il TAR ha ritenuto ragionevole la contabilizzazione dell'IRAP tra i costi generali, la diversa imputazione dei costi per attività esterne e la copertura del sistema premiale mediante l'utile previsto. Ha inoltre escluso il difetto di istruttoria, rilevando che il RUP aveva richiesto informazioni dettagliate e analitiche sulle singole voci e aveva valutato la documentazione trasmessa. In caso di esito positivo della verifica di congruità, è sufficiente una motivazione per relationem alle giustificazioni presentate. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 71, 127 e 128 d.lgs. 36/2023

  Sono richiamati quali disposizioni in base alle quali il Comune ha indetto la procedura aperta per l'affidamento dei servizi.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica dell'anomalia dell'offerta; il giudizio di congruità deve valutare l'attendibilità complessiva dell'offerta in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto.

• art. 122 c.p.a.

  È indicato quale base normativa della domanda di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro, non esaminata favorevolmente in ragione del rigetto del ricorso.

• art. 120 c.p.a.

  È richiamato quale disciplina processuale applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento.

• art. 74 c.p.a.

  È richiamato dal TAR insieme all'art. 120 c.p.a. nell'ambito della decisione della controversia.

• artt. 7 e 8 del Capitolato tecnico e prestazionale

  L'art. 8 prevedeva un coordinatore per il Centro socio-educativo diurno, quale figura distinta e non coincidente con i coordinatori degli altri servizi.

  La prescrizione è stata interpretata nel senso di imporre la distinzione del coordinatore del Centro rispetto agli altri coordinatori, non rispetto agli educatori del Centro; non costituiva quindi requisito minimo essenziale la presenza di una persona diversa dall'educatore.

• art. 47 CCNL delle cooperative sociali

  È stato richiamato per ritenere coerente il gettone riconosciuto all'educatore-coordinatore, volto ad allineare il trattamento economico al livello previsto per l'educatrice o educatore coordinatore.

• art. 21 l. 241/1990

  Non è oggetto di applicazione decisiva nel dispositivo; il giudizio richiama tuttavia il principio secondo cui, in caso di esito positivo della verifica di congruità, la motivazione può essere resa per relationem alle giustificazioni.

Massime di principio

• Una difformità dell'offerta tecnica comporta l'esclusione dalla gara soltanto quando riguarda caratteristiche essenziali e indefettibili della prestazione, qualificabili dalla lex specialis come requisiti minimi, e non quando si tratta di una prescrizione non espressamente assistita da una sanzione espulsiva.
• Quando la lex specialis impone che una figura professionale sia distinta da altre figure specificamente indicate, la distinzione deve essere riferita alle figure nominate dalla clausola; non può essere estesa, in via interpretativa, ad ulteriori ruoli non menzionati, soprattutto ai fini dell'esclusione dell'offerta.
• In presenza di una clausola di gara ambigua o di dubbio significato, deve essere preferita, in applicazione del favor partecipationis, l'interpretazione che consenta la partecipazione alla procedura, salvo che la diversa interpretazione risulti univocamente imposta dal testo della lex specialis.
• La verifica dell'anomalia deve accertare l'attendibilità complessiva dell'offerta e non richiede una valutazione atomistica di ogni singola voce di costo. Il giudizio positivo può essere superato in sede giurisdizionale solo mediante l'indicazione di specifiche cause di insostenibilità tali da evidenziare la manifesta irragionevolezza o il travisamento della valutazione amministrativa.
• In caso di esito positivo della verifica di congruità, l'obbligo di motivazione analitica e puntuale è attenuato: la stazione appaltante può motivare per relationem alle giustificazioni presentate, purché risulti che esse siano state effettivamente acquisite e valutate.
• L'IRAP, in quanto tributo gravante sul valore della produzione netta dell'impresa nel suo complesso e non costo diretto e specifico della singola commessa, può essere contabilizzata tra i costi generali dell'impresa anziché tra i costi della manodopera.

Come è indicizzato