Sentenza n. 1710/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di rilascio deducendo: 1) nullità e illegittimità per insussistenza della demanialità o dell’appartenenza del bene al patrimonio indisponibile dello Stato, sostenendo che l’uso residenziale protratto per decenni e la tolleranza dell’Amministrazione avessero determinato una sdemanializzazione tacita; 2) insussistenza dell’occupazione abusiva, in ragione di un asserito rapporto contrattuale di locazione o concessione, desunto dal pagamento periodico di somme e dalle trattative intercorse per la regolarizzazione dell’uso; 3) violazione dei principi di legittimo affidamento e proporzionalità, considerata la lunga permanenza nell’immobile, il pagamento di somme qualificate dal ricorrente come canoni, l’aggiornamento del canone e le trattative per un nuovo contratto; 4) eccesso di potere, carenza di istruttoria e genericità della motivazione in ordine allo stato manutentivo e strutturale dell’intero compendio e alla necessità degli interventi, assumendo che la singola unità abitativa fosse in buone condizioni e che mancasse un pericolo imminente; 5) violazione degli artt. 2, 3, 29 e 31 Cost. e dell’art. 56 della l. 392/1978, per l’asserita insufficienza del termine di 180 giorni concesso per il rilascio; 6) difetto di istruttoria e responsabilità dell’Amministrazione per non avere predisposto interventi di manutenzione né soluzioni abitative alternative. In via preliminare, il ricorrente ha inoltre eccepito la tardività della produzione documentale dell’Agenzia del Demanio.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione di tardività relativa alla “Verifica di vulnerabilità statica” depositata dall’Agenzia del Demanio il 2 febbraio 2026: il termine per il deposito dei documenti era scaduto il 29 gennaio 2026 e, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., la relazione è stata dichiarata inutilizzabile, con conseguente venir meno dell’interesse al rinvio dell’udienza per controdedurre. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il primo motivo è infondato perché la natura demaniale culturale dell’intero compendio era già stata accertata con precedente sentenza del TAR Veneto passata in giudicato; il bene, di proprietà dello Stato e dichiarato di interesse culturale, rientra nel demanio culturale ai sensi del d.lgs. 42/2004. La destinazione residenziale e la tolleranza dell’occupazione non hanno prodotto una sdemanializzazione tacita, che richiede atti o fatti inequivoci manifestanti la volontà dell’Amministrazione di rinunciare definitivamente alla destinazione pubblica, non potendo derivare dalla mera inerzia o tolleranza. Il secondo motivo è infondato perché non era mai stato stipulato un contratto scritto di locazione o concessione; le somme versate erano indennità per occupazione irregolare e le trattative per la regolarizzazione non si erano concluse. Sussisteva quindi l’occupazione sine titulo, presupposto dell’autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2, c.c. Il TAR ha inoltre escluso che l’ordinanza fosse viziata da eccesso di potere, poiché tale potere si giustifica per la perdurante occupazione abusiva del bene demaniale. Il terzo motivo è infondato perché l’ordinanza di rilascio ex art. 823, comma 2, c.c. ha natura doverosa e vincolata, non richiede una preventiva comparazione con gli interessi del privato né una specifica motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’occupazione abusiva; una situazione sine titulo, anche se tollerata, non genera un legittimo affidamento alla prosecuzione del godimento. Il quarto e il sesto motivo sono stati respinti: l’Amministrazione aveva svolto un’istruttoria adeguata, basata su sopralluoghi dell’Agenzia e dei Vigili del Fuoco, dai quali emergevano degrado generalizzato, dissesti statici, cedimenti, crolli parziali e rischio per l’incolumità. Le criticità delle parti comuni rendevano irrilevante il buono stato interno della singola abitazione e l’Amministrazione non era tenuta a verificare l’abitabilità dell’unità prima di ordinare il rilascio, essendo sufficiente l’occupazione abusiva del bene demaniale. Il quinto motivo è infondato: il termine di 180 giorni non era irragionevole né insufficiente, anche considerando per analogia il termine massimo di sei mesi previsto dall’art. 56 della l. 392/1978. Non ricorrevano ragioni eccezionali per concedere un termine maggiore, poiché il ricorrente era stato informato sin dal 2021 della necessità di liberare il compendio per consentire gli interventi di recupero e ristrutturazione. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  rilascio in via amministrativa

  Attribuisce alla pubblica amministrazione il potere di autotutela esecutiva sui beni demaniali, esercitabile in presenza della natura demaniale del bene e dell’occupazione sine titulo.

• artt. 10, comma 1, e 12, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  La titolarità statale e la verifica dell’interesse culturale hanno determinato la qualificazione del compendio come bene del demanio culturale.

• art. 53 d.lgs. 42/2004

  Conferma l’appartenenza al demanio culturale dei beni culturali di proprietà dello Stato.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termini fissati per il deposito di documenti e memorie difensive

  I termini per il deposito di documenti e memorie hanno carattere perentorio; la produzione tardiva è inutilizzabile ai fini della decisione.

• art. 56 l. 392/1978

  il termine massimo di sei mesi ovvero, in casi eccezionali, di dodici mesi dalla data del provvedimento

  Richiamata per analogia, consente di ritenere non irragionevole il termine di 180 giorni per il rilascio, in assenza di circostanze eccezionali.

• artt. 2, 3, 29 e 31 Cost.

  Richiamati dal ricorrente a sostegno della tutela dell’abitazione e della proporzionalità del termine di rilascio, ma ritenuti non idonei a impedire l’esercizio dell’autotutela esecutiva sul bene demaniale occupato sine titulo.

Massime di principio

• La natura demaniale culturale di un bene di proprietà statale, una volta accertata secondo il procedimento previsto dal d.lgs. 42/2004, non viene meno per il protratto uso residenziale o per la tolleranza dell’occupazione privata.
• La sdemanializzazione tacita non può essere desunta dalla mera inerzia, tolleranza o mancata destinazione attuale del bene a uso pubblico; occorrono atti o fatti inequivoci dai quali emerga la volontà dell’amministrazione di sottrarre definitivamente il bene alla destinazione pubblica e di rinunciare al suo ripristino.
• Il pagamento di somme da parte dell’occupante e le trattative non perfezionate per la stipula di una concessione o locazione non costituiscono titolo legittimante l’occupazione di un bene demaniale; in assenza del contratto scritto richiesto, l’occupazione resta sine titulo.
• L’ordinanza di rilascio adottata ai sensi dell’art. 823, comma 2, c.c. ha natura doverosa e vincolata: presuppone la natura demaniale del bene e l’occupazione abusiva, non richiede una preventiva comparazione con gli interessi del privato né può essere impedita da un affidamento fondato sulla mera tolleranza amministrativa.
• Ai fini dell’autotutela esecutiva su un compendio demaniale, l’accertamento di gravi criticità statiche e manutentive nelle parti comuni può rendere irrilevante il buono stato interno della singola unità occupata; l’amministrazione non è tenuta a verificare separatamente l’abitabilità dell’alloggio quando il rilascio è giustificato dall’occupazione sine titulo.
• I termini per il deposito di documenti e memorie previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori e la produzione tardiva è processualmente inutilizzabile, senza che la parte avversaria possa pretendere un rinvio per controdedurre sul documento tardivo.

Come è indicizzato