Sentenza n. 1708/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui l’Agenzia del Demanio le aveva ordinato di rilasciare, entro 180 giorni, l’unità immobiliare occupata nell’ex Caserma Giovanni Sanguinetti, con avvertenza di esecuzione forzosa in caso di mancato rilascio. Ha dedotto: l’assenza dei presupposti per l’autotutela esecutiva, sostenendo che il compendio non fosse più demaniale o fosse stato tacitamente sdemanializzato per la destinazione residenziale protrattasi per decenni; l’assenza di un’occupazione abusiva, in ragione di un asserito rapporto locativo o concessorio fondato sulla tolleranza dell’Amministrazione e sul pagamento di somme periodiche; la violazione dei principi di legittimo affidamento e proporzionalità, considerata la lunga permanenza nell’immobile, il pagamento di somme e le trattative per la stipula di una concessione; l’eccesso di potere, il difetto di istruttoria e la genericità della motivazione quanto allo stato manutentivo e strutturale del compendio e alla necessità di coinvolgere la specifica unità abitativa; l’illegittimità del termine di 180 giorni per il rilascio, ritenuto troppo breve in relazione alla durata della residenza, alle difficoltà abitative e alle condizioni personali degli occupanti; il difetto di istruttoria e l’omessa predisposizione di soluzioni abitative alternative. In via preliminare, la ricorrente ha inoltre contestato la tardività del deposito, da parte dell’Agenzia, di una verifica di vulnerabilità statica.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l’eccezione di tardività del deposito della verifica di vulnerabilità statica effettuato dall’Agenzia il 2 febbraio 2026, ritenendo perentorio il termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. e dichiarando il documento inutilizzabile ai fini della decisione. Ha quindi ritenuto infondato il ricorso. Quanto alla demanialità, ha richiamato una precedente sentenza della stessa Sezione, passata in giudicato, che aveva riconosciuto la natura demaniale culturale dell’intero compendio, ai sensi degli artt. 10, 12 e 53 del d.lgs. 42/2004. Ha escluso che la destinazione residenziale protratta nel tempo e la tolleranza dell’Amministrazione potessero determinare una sdemanializzazione tacita: questa richiede atti o fatti inequivoci attestanti la volontà della pubblica amministrazione di sottrarre definitivamente il bene alla destinazione pubblica, non essendo sufficiente la mera inerzia o tolleranza. Ha escluso anche l’esistenza di un valido titolo contrattuale, rilevando che le concessioni o locazioni di beni pubblici richiedono la forma scritta e che le trattative non si erano perfezionate; i pagamenti erano qualificabili come indennizzi per occupazione irregolare, non come canoni locativi. Pertanto, sussistevano entrambi i presupposti dell’art. 823, comma 2, c.c.: natura demaniale del bene e occupazione sine titulo. Il potere di autotutela esecutiva è stato qualificato come doveroso e vincolato, non soggetto a comparazione con gli interessi dell’occupante né a una specifica motivazione ulteriore rispetto all’accertamento dell’occupazione abusiva; la tolleranza non aveva generato un affidamento legittimo. Quanto alle condizioni dell’immobile, il TAR ha ritenuto sufficiente l’istruttoria svolta prima dell’ordinanza, fondata sui sopralluoghi dell’Agenzia e dei Vigili del Fuoco, dai quali emergevano degrado generalizzato, dissesti statici e rischi per la sicurezza. Le criticità delle parti comuni rendevano irrilevante il buono stato interno della singola abitazione e non imponevano una verifica specifica dell’abitabilità dell’unità. Il termine di 180 giorni è stato ritenuto congruo anche alla luce dell’art. 56 della l. 392/1978, richiamato dalla ricorrente, e della conoscenza già maturata da anni circa la necessità di liberare il compendio per consentirne il recupero e la messa in sicurezza. Il ricorso è stato respinto, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Attribuisce alla pubblica amministrazione il potere di procedere direttamente alla tutela dei beni demaniali, ordinandone il rilascio in presenza di occupazione sine titulo.

• artt. 10, comma 1, e 12, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La titolarità statale e la verifica dell’interesse culturale hanno determinato e consolidato la qualificazione del compendio come bene del demanio culturale.

• art. 53 d.lgs. 42/2004

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Riconduce i beni culturali appartenenti allo Stato al demanio culturale.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  I termini fissati dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm. per il deposito di documenti e memorie difensive hanno carattere perentorio

  Il termine per il deposito dei documenti è perentorio; la produzione tardiva è inutilizzabile ai fini della decisione.

• art. 56 l. 392/1978

  il termine massimo di sei mesi ovvero, in casi eccezionali, di dodici mesi dalla data del provvedimento

  Richiamata per analogia, conferma la congruità del termine di 180 giorni concesso per il rilascio, in assenza di ragioni eccezionali per accordare un termine maggiore.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato quale presupposto per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale, a tutela dei dati personali della ricorrente.

Massime di principio

• La prolungata destinazione di un bene demaniale a uso privato, anche accompagnata dalla tolleranza dell’Amministrazione e dalla riscossione di somme, non determina di per sé la sdemanializzazione tacita; questa richiede atti o fatti inequivoci dai quali emerga la volontà definitiva della pubblica amministrazione di sottrarre il bene alla destinazione pubblica e di non ripristinarla.
• L’autotutela esecutiva prevista dall’art. 823, comma 2, c.c. può essere esercitata quando il bene appartiene al demanio e risulta occupato sine titulo; la mera tolleranza dell’occupazione e il pagamento di indennizzi non costituiscono un titolo legittimante né fanno sorgere un affidamento tutelabile sulla prosecuzione dell’occupazione.
• L’ordinanza di rilascio di un bene demaniale occupato sine titulo ha natura doverosa e vincolata: non richiede una preventiva comparazione tra l’interesse pubblico e quello dell’occupante né una motivazione specifica ulteriore rispetto all’accertamento della demanialità e dell’occupazione abusiva.
• In presenza di criticità statiche o manutentive riguardanti le parti comuni di un compendio demaniale, l’Amministrazione può ordinare il rilascio dell’intero bene senza dover dimostrare l’inagibilità interna della singola unità occupata, quando le condizioni delle parti comuni incidano sulla sicurezza e sulla conservazione del complesso.
• I termini processuali per il deposito di documenti e memorie previsti dall’art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori; la documentazione depositata tardivamente è inutilizzabile e non può fondare la decisione, né giustifica il rinvio dell’udienza per consentire il contraddittorio sul documento tardivo.

Come è indicizzato