Sentenza n. 4979/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti, che organizzano visite guidate e forniscono audioguide ai turisti, hanno impugnato il decreto direttoriale n. 255 dell'1 agosto 2023 e il relativo regolamento, nonché con motivi aggiunti il decreto n. 446 del 23 dicembre 2025 e il nuovo regolamento. Hanno dedotto, in primo luogo, l'illegittimità dell'eventuale affidamento in esclusiva del servizio di audioguide in assenza di gara, per violazione dell'art. 115 d.lgs. 42/2004, della disciplina dei contratti pubblici e dei principi di concorrenza, trasparenza e rotazione. Hanno inoltre dedotto l'illegittimità derivata e autonoma del divieto di introdurre audioguide provenienti dall'esterno, sostenendo che esso avrebbe creato un monopolio in favore del concessionario ufficiale, comprimendo ingiustificatamente la libertà di iniziativa economica e la libera prestazione dei servizi. Sono stati denunciati anche sproporzione, sviamento di potere, contraddittorietà, difetto di motivazione e difetto di istruttoria, poiché gli obiettivi di controllo scientifico e logistico dei contenuti avrebbero potuto essere perseguiti mediante verifiche meno restrittive. Le ricorrenti hanno lamentato la violazione della libertà di espressione e del diritto dei visitatori di ricevere informazioni, nonché la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con i motivi aggiunti hanno censurato anche le fasce orarie di accesso, il limite di 20.000 visitatori giornalieri, la ripartizione del contingente tra le fasce e la soglia minima di cinque partecipanti per i gruppi dei tour operator, deducendo carenza di motivazione, difetto di istruttoria, irragionevolezza, disparità di trattamento e sproporzione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondate le censure relative all'asserito affidamento in esclusiva del servizio di audioguide, rilevando anzitutto l'assenza di qualsiasi principio di prova circa un affidamento senza gara. Ha inoltre osservato che l'attività commerciale di audioguida svolta ab externo rispetto all'accesso al Parco appare estranea al perimetro dell'evidenza pubblica, anche qualora il Parco abbia autonomamente individuato un contraente. Il divieto di introdurre audioguide esterne è stato ritenuto sorretto da finalità di tutela della correttezza scientifica e logistica delle informazioni, della sicurezza dei visitatori e dell'ordinata fruizione del sito; gli operatori possono comunque chiedere l'autorizzazione dell'Ente. Il Collegio ha escluso la violazione della proporzionalità, ritenendo non eccessivamente gravoso l'utilizzo dell'ingresso presso il quale sono disponibili le audioguide autorizzate. Ha escluso anche la lesione della libertà di iniziativa economica e della libertà di espressione, poiché l'attività delle audioguide è stata ricondotta alla diffusione controllata di informazioni storico-artistiche e non all'esercizio della libertà di espressione in senso proprio. È stata respinta la censura di sviamento, non essendo dimostrato che il fine effettivo fosse la tutela di interessi economici del concessionario. L'omessa comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta irrilevante perché gli atti impugnati sono regolamentari o amministrativi generali e, inoltre, le ricorrenti operano ab externo rispetto all'attività istituzionale del Parco. Quanto ai motivi aggiunti, il limite di 20.000 visitatori, la ripartizione nelle fasce orarie e la soglia minima di cinque partecipanti per i gruppi organizzati sono stati ricondotti alla discrezionalità tecnica e organizzativa dell'amministrazione, funzionale alla sicurezza pubblica e alla corretta gestione delle visite. Le spese sono state poste a carico delle ricorrenti nei confronti del Parco, nella misura di € 1.500,00 ciascuna oltre accessori, mentre sono state compensate nei rapporti con il Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 115 d.lgs. 42/2004

  La gestione indiretta è attuata tramite concessione a terzi ovvero mediante l'affidamento di appalti pubblici di servizi … mediante procedure di evidenza pubblica, sulla base della valutazione comparativa di specifici progetti…

  Il TAR ha ritenuto che le ricorrenti non abbiano fornito alcun principio di prova dell'esistenza di un affidamento in concessione senza gara; ha inoltre considerato l'attività commerciale di audioguida svolta ab externo apparentemente estranea al perimetro dell'evidenza pubblica.

• art. 49 d.lgs. 36/2023

  Invocato dalle ricorrenti in relazione al principio di rotazione negli affidamenti senza gara; la censura è stata respinta per carenza di prova dell'affidamento illegittimo e perché l'attività è stata ritenuta di natura commerciale esterna all'accesso al Parco.

• art. 3 l. 241/1990

  Per gli atti regolamentari e generali non opera il puntuale obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi; devono tuttavia risultare comprensibili i criteri generali delle scelte e, secondo il richiamato orientamento giurisprudenziale, i lavori preparatori e le risultanze istruttorie rilevanti.

• art. 7 l. 241/1990

  L'obbligo di comunicazione di avvio non è stato ritenuto applicabile agli atti normativi e amministrativi generali impugnati.

• art. 13 l. 241/1990

  Le disposizioni sulla partecipazione e sulla comunicazione di avvio non si applicano all'attività amministrativa diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere regolata mediante il divieto di audioguide esterne non autorizzate quando la misura sia diretta a garantire correttezza scientifica e logistica delle informazioni e non impedisca agli operatori di ottenere l'autorizzazione dell'Ente.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La libertà d'impresa non impedisce restrizioni giustificate da esigenze di interesse generale e ritenute proporzionate dal giudice.

• art. 4 Trattato istitutivo UE

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione alla libertà di iniziativa economica; la censura è stata ritenuta infondata.

• art. 10 CEDU

  Ogni individuo ha diritto alla libertà di espressione. Tale diritto include la libertà d’opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera

  Il TAR ha escluso che la disciplina delle audioguide incida sulla libertà di espressione, ritenendo che l'attività consista nella diffusione di informazioni storico-artistiche sottoposte a controllo di attendibilità.

• art. 21 Cost.

  Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione

  Richiamato nei motivi aggiunti; la relativa censura è stata respinta per le medesime ragioni con cui è stata esclusa la violazione della libertà di espressione.

Massime di principio

• La censura relativa all'affidamento senza gara di un servizio pubblico o di una concessione non può essere accolta in assenza di un principio di prova dell'esistenza dell'affidamento e delle sue concrete modalità; la mera allegazione dell'esistenza di un concessionario esclusivo è insufficiente.
• Il divieto di introdurre in un sito culturale audioguide provenienti dall'esterno può essere ritenuto legittimo quando sia funzionale al controllo della correttezza scientifica e logistica delle informazioni, alla sicurezza dei visitatori e all'ordinata fruizione del bene, purché gli operatori possano ottenere un'autorizzazione secondo criteri non irragionevolmente gravosi.
• Gli atti regolamentari e amministrativi generali non sono soggetti all'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento previsto per i provvedimenti individuali, ai sensi dell'art. 13 l. 241/1990.
• La determinazione dei contingenti di accesso, delle fasce orarie e delle soglie organizzative per i gruppi di visitatori rientra nella discrezionalità tecnica e organizzativa dell'amministrazione quando sia collegata a finalità di sicurezza pubblica e di corretta gestione della fruizione del sito; il sindacato giudiziale non può sostituire la valutazione amministrativa in assenza di manifesta irragionevolezza o illogicità.
• La libertà di iniziativa economica e la libertà di espressione non impediscono all'amministrazione che gestisce un bene culturale di sottoporre a controllo preventivo i contenuti divulgativi utilizzati all'interno del sito, quando il controllo sia diretto a garantire l'attendibilità delle informazioni e la tutela della fruizione del bene.

Come è indicizzato