Sentenza n. 1709/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui l'Agenzia del Demanio gli aveva ordinato di rilasciare, entro 180 giorni, l'unità immobiliare da lui occupata nell'Ex Caserma Giovanni Sanguinetti di Venezia, con avvertenza di successivo sfratto forzoso. Ha dedotto: l'assenza dei presupposti per l'autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2, c.c., sostenendo che il compendio sarebbe stato tacitamente sdemanializzato per la protratta destinazione residenziale e per l'inerzia dell'Amministrazione; l'insussistenza di un'occupazione abusiva, assumendo l'esistenza di un rapporto contrattuale di locazione o comunque di un titolo derivante dalla tolleranza amministrativa e dal pagamento di somme periodiche; la violazione dei principi di legittimo affidamento e proporzionalità, in ragione della pluridecennale permanenza nell'immobile, dei pagamenti effettuati e delle trattative intercorse per la stipula di una nuova concessione; l'eccesso di potere, il difetto di istruttoria e la genericità della motivazione quanto allo stato manutentivo e statico dell'intero compendio e alla sua riferibilità alla specifica unità abitativa; la violazione degli artt. 2, 3, 29 e 31 Cost. e dell'art. 56 della l. n. 392/1978, per la ritenuta insufficienza del termine di 180 giorni per reperire un'abitazione alternativa; nonché il difetto di istruttoria e l'omessa predisposizione di misure alternative per fronteggiare la perdita dell'abitazione. In via preliminare, il ricorrente ha eccepito la tardività del deposito, da parte dell'Agenzia, di una verifica di vulnerabilità statica.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione di tardività relativa alla verifica di vulnerabilità statica depositata il 2 febbraio 2026: il termine per il deposito documentale, scaduto il 29 gennaio 2026, è stato ritenuto perentorio ai sensi dell'art. 73, comma 1, c.p.a.; il documento è stato quindi dichiarato inutilizzabile e l'istanza di rinvio per controdedurre è stata ritenuta priva di interesse. Nel merito, il ricorso è stato integralmente respinto. Il primo motivo è infondato perché la natura demaniale dell'intero compendio era già stata accertata con precedente sentenza del TAR Veneto passata in giudicato; il bene, di proprietà statale e riconosciuto di interesse culturale, rientra nel demanio culturale ai sensi del d.lgs. n. 42/2004. La destinazione residenziale e la protratta tolleranza dell'occupazione non determinano sdemanializzazione tacita, che richiede atti e fatti inequivoci espressivi della volontà dell'Amministrazione di sottrarre definitivamente il bene alla destinazione pubblica. Il secondo motivo è infondato perché non è mai stato perfezionato alcun contratto di locazione o concessione: le somme versate costituivano indennità per occupazione irregolare e le trattative non si sono concluse. L'occupazione era pertanto sine titulo e abusiva, con conseguente sussistenza dei presupposti dell'autotutela esecutiva. Il terzo motivo è infondato perché l'ordinanza ex art. 823, comma 2, c.c. è espressione di un potere doveroso e vincolato, non richiede la comparazione con gli interessi del privato né una specifica motivazione ulteriore rispetto all'accertamento dell'occupazione abusiva; la tolleranza e la riscossione di indennità non fondano un legittimo affidamento nella prosecuzione dell'occupazione. Il quarto e il sesto motivo sono infondati: l'Amministrazione aveva svolto un'adeguata istruttoria, basata su sopralluoghi e accertamenti dell'Agenzia e dei Vigili del Fuoco, dai quali risultavano degrado generalizzato, dissesti statici, cedimenti, crolli parziali e rischi per la sicurezza. Le criticità delle parti comuni e dell'intero compendio rendono irrilevante l'eventuale buon stato interno della singola abitazione; inoltre, l'ordinanza trova fondamento nella natura demaniale del bene e nell'occupazione sine titulo, senza necessità di una specifica verifica dell'abitabilità dell'unità. Il quinto motivo è infondato: il termine di 180 giorni non è irragionevolmente breve, anche considerando per analogia l'art. 56 della l. n. 392/1978, e non sussistono ragioni eccezionali per estenderlo. Il ricorrente era stato informato da anni della necessità di liberare il compendio per consentire gli interventi di recupero, consolidamento e ristrutturazione. Le spese di lite sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  autotutela esecutiva sui beni demaniali

  Consente all'Amministrazione di ordinare direttamente il rilascio del bene demaniale occupato sine titulo; il potere è doveroso e vincolato e si giustifica per la natura demaniale del bene e per l'occupazione abusiva.

• artt. 10, comma 1, e 12 d.lgs. 42/2004

  dichiarato di interesse culturale, artistico storico e archeologico

  La proprietà statale e la verifica dell'interesse culturale hanno comportato l'appartenenza del compendio al demanio culturale.

• art. 53 d.lgs. 42/2004

  È stato richiamato quale fondamento della natura demaniale del compendio culturale appartenente allo Stato.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termini fissati per il deposito di documenti e memorie difensive

  I termini per il deposito documentale sono perentori e la produzione tardiva è inutilizzabile ai fini della decisione.

• art. 56 l. 392/1978

  il termine massimo di sei mesi ovvero, in casi eccezionali, di dodici mesi dalla data del provvedimento

  Richiamato per analogia, conferma che un termine di 180 giorni per il rilascio non è, in assenza di ragioni eccezionali, irragionevolmente breve.

Massime di principio

• La protratta destinazione di un bene demaniale a uso residenziale, la tolleranza dell'occupazione e la riscossione di somme periodiche non determinano sdemanializzazione tacita; questa può configurarsi solo in presenza di atti e fatti inequivoci dai quali emerga la volontà dell'Amministrazione di sottrarre definitivamente il bene alla destinazione pubblica e di rinunciare al suo ripristino.
• L'occupazione di un bene demaniale non è assistita da un titolo legittimo quando le trattative per una concessione o locazione non si sono perfezionate con la stipula del contratto richiesto, sicché i pagamenti effettuati possono essere qualificati come indennità per occupazione irregolare e non come canoni contrattuali.
• L'ordinanza di rilascio ex art. 823, comma 2, c.c. è espressione di un potere di autotutela esecutiva doveroso e vincolato, il cui esercizio richiede la natura demaniale del bene e la sua occupazione sine titulo; non è necessaria una preventiva comparazione con gli interessi dell'occupante né una motivazione ulteriore rispetto all'accertamento dell'occupazione abusiva.
• La tolleranza amministrativa dell'occupazione sine titulo, anche se protratta nel tempo e accompagnata dalla riscossione di somme, non fonda un legittimo affidamento dell'occupante nella prosecuzione del godimento del bene demaniale.
• Ai fini dell'ordinanza di rilascio di un compendio demaniale, l'accertamento di criticità statiche e manutentive nelle parti comuni o nell'intero complesso può rendere irrilevante il buono stato interno della singola unità abitativa; l'Amministrazione non è tenuta a verificare previamente l'abitabilità specifica dell'alloggio quando il provvedimento è fondato sulla natura demaniale del bene e sull'occupazione senza titolo.
• I termini per il deposito di documenti e memorie previsti dall'art. 73, comma 1, c.p.a. sono perentori; il documento depositato tardivamente è inutilizzabile e non può fondare la decisione né giustificare un rinvio dell'udienza per consentire il contraddittorio tecnico.

Come è indicizzato