Sentenza n. 2760/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro l’annullamento d’ufficio, disposto dal GSE, di 34 provvedimenti di accoglimento di RVC relative a progetti di efficienza energetica, nonché contro la successiva richiesta di restituzione degli incentivi. L’appellante ha sostenuto che il GSE avesse esercitato il potere di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non il diverso potere di verifica e controllo ex art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011; ha dedotto la violazione del termine ragionevole, dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto e proporzionalità; ha censurato la richiesta di integrazione documentale, per modalità, oggetto e contrasto con il d.m. 28 dicembre 2012 e con le Linee Guida, nonché l’assimilazione della mancata produzione documentale alle ipotesi di falsità o mendacità; ha contestato in via derivata la richiesta di restituzione degli incentivi e ha riproposto domande di accertamento e di condanna. Il GSE ha resistito all’appello.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha qualificato l’atto del GSE come esercizio del potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, valorizzando sia la qualificazione formale dell’atto sia il suo contenuto sostanziale: il GSE aveva rivalutato la completezza dell’istruttoria relativa a RVC già approvate, senza contestare falsità o mendacità delle dichiarazioni, inadempimenti successivi o sopravvenuta carenza dei requisiti, ipotesi proprie della decadenza. L’annullamento era illegittimo per insufficienza della motivazione, poiché fondato esclusivamente sulla mancata presentazione delle osservazioni e dei documenti richiesti, senza indicare l’illegittimità originaria dei provvedimenti di approvazione delle RVC. Inoltre, per 20 dei 34 provvedimenti, adottati tra il 13 agosto e l’8 settembre 2016, non era stato rispettato il termine ragionevole di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies nel testo applicabile ratione temporis. Il Collegio ha altresì ritenuto illegittima la modalità di controllo, perché il GSE aveva richiesto, nell’ambito di un unico procedimento, una quantità corposa e non espressamente prevista di documenti per 36 RVC, cui si erano aggiunte altre sei comunicazioni analoghe, riguardanti complessivamente 111 RVC, trasformando il controllo a campione in un controllo massivo e generalizzato sull’attività dell’operatore. La richiesta di restituzione degli incentivi, qualificata come atto di autotutela esecutiva, è stata annullata in via derivata. Sono stati assorbiti gli ulteriori motivi. L’annullamento degli atti è stato ritenuto già pienamente satisfattivo rispetto alle domande di accertamento e di condanna. Spese di entrambi i gradi compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  non superiore a diciotto mesi

  Il potere di annullamento d’ufficio richiede la ricorrenza dei presupposti normativi, un’adeguata motivazione sull’illegittimità dell’atto originario e il rispetto del termine ragionevole, nella fattispecie non superiore a diciotto mesi per gli atti interessati.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disposizione disciplina il distinto potere di verifica e controllo del GSE; tale potere non coincide con l’autotutela quando l’amministrazione rivaluta la completezza dell’istruttoria di provvedimenti già adottati senza contestare falsità, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti.

• art. 56 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  La norma è richiamata in relazione alla modifica dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, ma la decisione non ne trae una specifica applicazione decisiva.

• art. 14 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Le verifiche sui progetti relativi ai certificati bianchi devono svolgersi su singole richieste e su un campione selezionato, con riferimento alla corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi, senza trasformarsi in controlli massivi e generalizzati sull’attività di un operatore.

• d.m. 28 dicembre 2012

  Il decreto era applicabile alle RVC oggetto di causa in base alla disciplina transitoria e costituisce il quadro regolatorio di riferimento per la documentazione e la rendicontazione dei progetti.

• art. 34 c.p.a.

  L’annullamento degli atti impugnati è stato ritenuto già satisfattivo rispetto alla domanda di adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica dedotta.

• art. 2058 c.c.

  La domanda di risarcimento in forma specifica è stata ritenuta assorbita o comunque non necessaria, poiché l’annullamento degli atti aveva già soddisfatto l’interesse alla conservazione dei benefici.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, dopo avere approvato una richiesta e riconosciuto un beneficio, rivaluta la completezza dell’istruttoria originaria senza contestare falsità o mendacità delle dichiarazioni, inadempimenti alle condizioni del beneficio o sopravvenuta carenza dei requisiti, l’intervento appartiene all’autotutela decisoria e deve rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio, non potendo essere qualificato come mera decadenza o attività di verifica.
• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole non può essere motivato dalla sola mancata presentazione, da parte del privato, delle osservazioni o dei documenti richiesti dall’amministrazione: occorre indicare l’illegittimità originaria del provvedimento, nonché gli ulteriori presupposti dell’autotutela.
• I controlli del GSE sui progetti incentivati mediante certificati bianchi devono essere svolti nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio, sulla singola richiesta e secondo modalità realmente campionarie; è illegittima la trasformazione del controllo a campione in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore economico.
• Il GSE non può imporre, nell’ambito dei controlli sulle RVC, una quantità numericamente anomala e non espressamente prevista di adempimenti documentali, soprattutto quando l’annullamento delle approvazioni venga poi disposto esclusivamente per la mancata produzione della documentazione richiesta.
• La richiesta di restituzione degli incentivi costituisce atto di autotutela esecutiva e risente, in via derivata, dei vizi dell’atto presupposto di annullamento delle approvazioni delle RVC.
• L’annullamento degli atti di autotutela illegittimi può essere pienamente satisfattivo dell’interesse alla conservazione dei benefici originariamente riconosciuti, senza necessità di una distinta pronuncia di accertamento o di condanna all’adozione di ulteriori misure.

Come è indicizzato