Sentenza n. 2914/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto dal GSE l’approvazione di 24 RVC, presentate tra il 2013 e il 2016 nell’ambito della scheda standardizzata 36E prevista dal d.m. 28 dicembre 2012. A distanza di anni il GSE aveva annullato le approvazioni, qualificando il proprio intervento come annullamento d’ufficio, e aveva richiesto la restituzione dei TEE, contestando carenze documentali e l’insufficiente dimostrazione dell’effettiva realizzazione e permanenza degli effetti degli interventi. In primo grado la società aveva dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la lesione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei fatti, l’erronea applicazione del d.m. 11 gennaio 2017 e delle Linee guida EEN 9/11, nonché l’illegittima applicazione del criterio degli effetti misurabili e l’erronea quantificazione dei TEE. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo che il GSE disponesse di un potere di verifica e decadenza esercitabile per tutta la durata del rapporto di incentivazione e che la documentazione prodotta non consentisse di verificare la conformità degli interventi. In appello la società ha contestato la qualificazione dell’intervento come decadenza anziché autotutela, la richiesta di documenti non previsti dalla disciplina applicabile, il travisamento della documentazione, l’erronea quantificazione dei TEE, l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, la riqualificazione postuma dei presupposti dell’atto e la diversa motivazione posta dal GSE a fondamento del successivo rigetto delle istanze di riesame.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti e annullando tutti gli atti impugnati. Il Collegio ha qualificato l’intervento del GSE come annullamento d’ufficio e non come decadenza. La decadenza presuppone infatti uno specifico fondamento normativo, l’esercizio di un potere vincolato e la falsità o non veridicità delle dichiarazioni, la violazione di prescrizioni essenziali per il perdurante godimento del beneficio oppure il venir meno dei requisiti di idoneità. Nel caso esaminato, invece, il GSE aveva svolto un precedente procedimento di verifica sostanziale, conclusosi con l’approvazione delle RVC, e aveva successivamente rimesso in discussione le medesime pratiche sulla base di carenze documentali ulteriori, senza contestare falsità dichiarative, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti. La qualificazione espressa dell’atto come annullamento d’ufficio imponeva quindi il rispetto dei presupposti dell’autotutela e, quantomeno, del termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Il GSE era intervenuto dopo un periodo di circa tre-cinque anni dall’approvazione delle RVC, imponendo inoltre oneri documentali non previsti dalla disciplina applicabile al momento della presentazione delle richieste. Il d.m. 11 gennaio 2017 non poteva essere applicato retroattivamente ai progetti già approvati secondo il d.m. 28 dicembre 2012; la disciplina transitoria manteneva per tali progetti il regime previgente. La pretesa di integrazioni documentali ulteriori, formulata a distanza di tempo e in assenza di contestazioni di falsità, violava anche i principi di collaborazione, buona fede e tutela dell’affidamento. È stata inoltre ritenuta illegittima la successiva qualificazione della vicenda come falsa o non veritiera rappresentazione dei fatti, perché contraddittoria rispetto alla motivazione originaria, incentrata esclusivamente su carenze documentali. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese del doppio grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando il GSE riesamina un beneficio già riconosciuto all’esito di una verifica sostanziale e non contesta falsità, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti, il potere esercitato è di annullamento d’ufficio e deve rispettare i relativi presupposti, incluso il termine ragionevole.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  principi di collaborazione e buona fede

  Non è legittimo fondare il diniego o l’annullamento dell’incentivo esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della presentazione della richiesta.

• art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012

  Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata.

  La disciplina applicabile ai progetti esaminati prevedeva l’approvazione secondo il regime del d.m. 28 dicembre 2012 e non consentiva di pretendere successivamente documentazione aggiuntiva non richiesta nel procedimento originario.

• art. 19, comma 1, lett. b), d.m. 11 gennaio 2017

  Per i progetti a consuntivo, analitici e standard approvati in data precedente all’entrata in vigore del presente decreto si applicano le disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.

  La disposizione transitoria esclude l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 ai progetti già approvati anteriormente, che restano regolati dal d.m. 28 dicembre 2012.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e decadenza del GSE resta distinto dall’autotutela; la modifica introdotta dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 non muta retroattivamente la natura del potere esercitato.

• art. 56, comma 8, d.l. 76/2020

  La disciplina introdotta dalla novella non è retroattiva e non si applica ai procedimenti anteriori alla sua entrata in vigore.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione, dopo avere svolto una verifica sostanziale conclusasi con il riconoscimento di un beneficio, rimette in discussione i medesimi elementi sulla base di carenze documentali, senza contestare falsità dichiarative, violazioni essenziali o sopravvenuta carenza dei requisiti, l’intervento ha natura di annullamento d’ufficio e non di decadenza.
• La decadenza da un beneficio pubblico presuppone un potere espressamente previsto e vincolato e deve fondarsi sulla falsità o non veridicità delle dichiarazioni, sulla violazione di prescrizioni essenziali per il godimento del beneficio oppure sul venir meno dei requisiti di idoneità; non può essere utilizzata per riaprire indefinitamente una verifica sostanziale già conclusa positivamente.
• L’annullamento d’ufficio di un beneficio già riconosciuto deve essere adottato entro un termine ragionevole, anche quando non trovi applicazione retroattiva una disciplina successiva che abbia previsto un termine perentorio.
• La pubblica amministrazione non può fondare il diniego o l’annullamento di un incentivo esclusivamente sulla mancata produzione di documenti o adempimenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta, poiché ciò contrasta con i principi di collaborazione, buona fede e tutela dell’affidamento.
• Le disposizioni sopravvenute che introducono nuovi requisiti documentali o modalità di verifica non possono essere applicate retroattivamente a progetti già approvati secondo la disciplina previgente, quando la normativa transitoria stabilisca l’applicazione delle disposizioni vigenti alla data di presentazione del progetto.
• L’amministrazione non può correggere in sede di riesame la motivazione originaria dell’atto, sostituendo alla contestazione di carenze documentali una nuova contestazione di falsità o non veridicità dei fatti, se quest’ultima non è stata posta a fondamento del provvedimento originario.

Come è indicizzato