Sentenza n. 2734/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno dedotto l'erroneità della sentenza di primo grado e l'omessa pronuncia o valutazione di vari profili relativi agli artt. 55 e 59 della legge n. 121/1981 e agli artt. 8, 9, 11, 17, 18, 20 e 21 del d.P.R. n. 341/1982. Hanno sostenuto che il corso dovesse essere qualificato come servizio, valorizzando il concorso pubblico di accesso, la nomina in prova, l'applicazione di ritenute assistenziali e previdenziali, il trattamento economico, i doveri e le sanzioni disciplinari, la tutela pensionistica privilegiata, l'obbligo quinquennale di permanenza e l'estensione delle disposizioni riguardanti gli allievi degli istituti di istruzione della Polizia di Stato. Hanno inoltre dedotto una disparità di trattamento rispetto agli allievi provenienti da altri ruoli della Polizia di Stato, agli appartenenti alle altre forze di polizia e agli allievi delle accademie militari, invocando il principio di equiordinazione. È stata riproposta la questione di legittimità costituzionale degli artt. 55, lettera a), e 59 della legge n. 121/1981, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost., nonché prospettata la violazione della direttiva 2003/88/CE, con richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il corso quadriennale costituisse un rapporto di formazione in prova, finalizzato all'istruzione, alla preparazione professionale e al completamento della selezione, e non un rapporto di servizio. L'immissione nel ruolo dei commissari avveniva soltanto dopo la conclusione positiva del corso, il superamento dell'esame finale e la successiva nomina in prova nel ruolo. Gli indici valorizzati dagli appellanti non modificano tale qualificazione: il concorso selezionava corsisti e non instaurava immediatamente il rapporto di servizio; la nomina prevista dall'art. 11 del d.P.R. n. 341/1982 era funzionale alla frequenza del corso; la disciplina sull'esonero dagli obblighi di leva non comportava equiparazione previdenziale; le dimissioni e le sanzioni erano compatibili con un rapporto formativo; la pensione privilegiata aveva natura assicurativa; l'obbligo quinquennale nasceva solo dopo il superamento dell'esame finale; il trattamento economico non costituiva corrispettivo di una prestazione lavorativa; l'estensione delle disposizioni sugli allievi degli istituti di istruzione non comportava il riconoscimento dell'anzianità di servizio e dei diritti pensionistici. Il diverso trattamento degli aspiranti già appartenenti ai ruoli della Polizia era giustificato dalla preesistenza di un rapporto di lavoro e dalla collocazione in aspettativa. Il principio di equiordinazione tra forze di polizia non imponeva una disciplina perfettamente identica e non consentiva di applicare retroattivamente, a un corso disciplinato nel 1982, regole successive prive di previsione espressa. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata, non essendo ravvisabile una disparità di trattamento né violazioni degli artt. 36, 38 e 97 Cost. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato escluso per difetto di rilevanza e fondatezza: la direttiva 2003/88/CE riguarda la formazione imposta durante un rapporto di lavoro già esistente, mentre il corso controverso precedeva l'instaurazione del rapporto di servizio. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia e la mancanza di difese di merito dell'Amministrazione.

Norme richiamate

• art. 55 l. 121/1981

  L'assunzione nei ruoli dei Commissari della Polizia di Stato avveniva, nella formulazione originaria, mediante la frequenza con esito positivo dell'Istituto Superiore di Polizia oppure mediante concorso pubblico riservato ai laureati.

  La disposizione conferma che il corso costituiva un percorso necessario di formazione e selezione, distinto dall'immissione nel ruolo.

• art. 59 l. 121/1981

  Il trattamento economico degli allievi doveva essere determinato in misura proporzionale alla retribuzione della qualifica iniziale cui il corso dava accesso.

  Il trattamento economico degli allievi non era il corrispettivo di una prestazione lavorativa, mancando un rapporto sinallagmatico di lavoro.

• art. 6 d.P.R. 341/1982

  L'Istituto Superiore di Polizia aveva la funzione di organizzare i corsi per nomina a Vice Commissario in prova.

  Il corso era inserito in un percorso formativo finalizzato alla successiva nomina nel ruolo.

• art. 8 d.P.R. 341/1982

  L'ammissione al corso avveniva mediante concorso per esami.

  Il concorso selezionava i candidati ammessi alla formazione e non determinava l'immediata instaurazione del rapporto di servizio.

• art. 9 d.P.R. 341/1982

  Individuava i requisiti di accesso al concorso e al corso.

• art. 11 d.P.R. 341/1982

  I vincitori del concorso erano nominati allievi aspiranti commissari in prova e ammessi a frequentare il corso; il servizio prestato per due anni valeva agli effetti dell'adempimento degli obblighi di leva.

  La nomina riguardava la posizione di corsista; la validità ai fini degli obblighi di leva non estendeva automaticamente i suoi effetti all'anzianità di servizio o alla previdenza. Gli appartenenti già ai ruoli della Polizia erano invece collocati in aspettativa e conservavano il rapporto di servizio preesistente.

• artt. 13, 14 e 15 d.P.R. 341/1982

  La progressione normativa dimostra che l'immissione nel ruolo dei commissari seguiva il completamento positivo del corso, il superamento dell'esame finale e la nomina in prova.

• artt. 17, 18 e 19 d.P.R. 341/1982

  Le dimissioni e le sanzioni disciplinari erano strumenti coerenti con un percorso formativo e non costituivano prova dell'esistenza di un rapporto di servizio.

• art. 20 d.P.R. 341/1982

  Il trattamento pensionistico privilegiato in caso di infermità o lesioni aveva natura assicurativa e non dimostrava l'instaurazione di un rapporto di servizio.

• art. 21 d.P.R. 341/1982

  Obbligo di permanere in servizio per cinque anni dal conseguimento del diploma.

  L'obbligo nasceva dopo il positivo completamento del percorso e non dimostrava l'esistenza di un rapporto di servizio anticipato.

• art. 1811 d.lgs. 66/2010

  Riconosce nuove posizioni stipendiali per ciascun grado, ma non stabilisce la decorrenza dell'anzianità di servizio dalla qualifica di aspirante.

• art. 8 l. 124/2015

  Il principio di equiordinazione tra forze armate e forze di polizia ha natura tendenziale e programmatica e non impone discipline perfettamente speculari.

• art. 50, comma 1, lett. c), d.P.R. 917/1986

  Sono redditi assimilati ai redditi di lavoro dipendente le somme corrisposte a titolo di borsa di studio o assegno, premio o sussidio per fini di studio o addestramento professionale, se il beneficiario non è legato da rapporti di lavoro dipendente con il soggetto erogante.

  La qualificazione fiscale del trattamento come reddito assimilato non dimostra l'esistenza di un rapporto di lavoro dipendente.

• artt. 3, 36, 38 e 97 Cost.

  La disciplina contestata non viola i principi di uguaglianza, adeguatezza della retribuzione, tutela previdenziale e buon andamento, poiché le situazioni comparate non sono identiche e il corso aveva natura formativa.

• direttiva 2003/88/CE

  La nozione di orario di lavoro relativa alla formazione professionale imposta presuppone un rapporto di lavoro già esistente; non si applica al corso finalizzato alla futura instaurazione del rapporto di servizio.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto esaminati tutti gli aspetti rilevanti, reputando non decisivi gli argomenti non espressamente trattati.

Massime di principio

• La frequenza di un corso di formazione e selezione preliminare all'accesso a un ruolo della pubblica amministrazione non instaura, di per sé, un rapporto di servizio: tale rapporto nasce soltanto con la conclusione positiva del corso e l'adozione dell'atto di immissione o nomina nel ruolo, quando la disciplina applicabile distingue chiaramente le due fasi.
• La partecipazione a un concorso finalizzato all'ammissione a un corso formativo non equivale a concorso per l'immediata instaurazione del rapporto di impiego, se il percorso formativo e il superamento dell'esame finale costituiscono condizioni ulteriori per la nomina in ruolo.
• La previsione durante il corso di un trattamento economico, di obblighi e sanzioni disciplinari, di ipotesi di dimissione, di tutela per infortuni o di un obbligo di permanenza successivo non è, singolarmente né complessivamente, decisiva per qualificare il rapporto come rapporto di servizio, quando tali elementi risultano compatibili con la natura formativa del percorso.
• Il trattamento più favorevole riconosciuto ai corsisti già dipendenti della pubblica amministrazione può essere giustificato dalla preesistenza del rapporto di impiego e dalla collocazione in aspettativa e non deve essere esteso a chi, prima del corso, non era ancora incardinato nell'amministrazione.
• Il principio di equiordinazione tra diversi corpi di polizia o tra ordinamenti civili e militari ha natura tendenziale e non impone, in assenza di una specifica previsione normativa, una disciplina perfettamente uniforme né consente di desumere retroattivamente il computo previdenziale di un corso di formazione.
• La disciplina europea sull'orario di lavoro applicabile alla formazione professionale imposta presuppone l'esistenza di un rapporto di lavoro; non è rilevante per un corso frequentato prima dell'instaurazione del rapporto di servizio.

Come è indicizzato