Sentenza n. 14820/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'esclusione disposta all'esito della verifica di anomalia nella gara per la concessione quinquennale del servizio di riscossione coattiva delle entrate comunali, nonché la conseguente aggiudicazione alla quarta classificata. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 24 del disciplinare, dell'art. 3 del capitolato, dell'art. 3 della l. 241/1990 e del D.M. 14 aprile 2023, sostenendo che la verifica fosse stata illegittimamente avviata nei confronti di tutti i concorrenti, pur in assenza delle soglie previste dal disciplinare e di specifici indici di inattendibilità. Nel merito, ha contestato il giudizio di anomalia, affermando che il proprio piano economico-finanziario, fondato su ricavi complessivi di euro 609.937,50, costi di euro 494.055,00 e utile di euro 115.882,50, aveva legittimamente previsto ricavi per euro 422.740,00 derivanti dai rimborsi delle procedure cautelari ed esecutive. La ricorrente ha sostenuto di avere utilizzato criteri analoghi a quelli impiegati dalla stazione appaltante e dati fondati sulla propria esperienza professionale. Ha inoltre dedotto disparità di trattamento rispetto all'aggiudicataria. Con un secondo motivo ha contestato la ritenuta incompatibilità tra l'offerta tecnica, orientata al recupero collaborativo e stragiudiziale, e il piano economico-finanziario, basato anche sull'attivazione di procedure cautelari ed esecutive, negando che ciò integrasse un'offerta plurima o alternativa. Ha infine chiesto, in subordine, la declaratoria di inefficacia del contratto, la reintegrazione in forma specifica o il risarcimento per equivalente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha ritenuto legittima l'esclusione. Quanto all'avvio della verifica di anomalia, ha affermato che la stazione appaltante dispone di ampia discrezionalità nel sottoporre a verifica facoltativa un'offerta, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o evidente travisamento. Nel caso concreto, l'art. 24 del disciplinare consentiva la verifica anche sulla base di elementi ulteriori rispetto alle soglie matematiche; inoltre, il verbale n. 4 individuava nell'entità degli aggi offerti un elemento specifico idoneo a giustificare l'istruttoria. Era legittimo estendere la verifica a tutti i concorrenti, poiché il fattore di possibile criticità, ossia la misura dell'aggio e l'equilibrio economico-finanziario della concessione, era comune alle offerte. Nel merito, il giudice ha riconosciuto l'ampia discrezionalità tecnica dell'amministrazione nel giudizio globale di anomalia, escludendo il sindacato sostitutivo del giudice. La ricorrente aveva offerto un aggio dell'1,90%, assai inferiore a quello base dell'11%, e aveva compensato la riduzione della principale voce di remunerazione prevedendo che oltre i due terzi dei ricavi dipendessero da circa 8.500 procedure cautelari ed esecutive e dal loro esito positivo. Le giustificazioni non indicavano dati storici, percentuali di successo, criteri statistici verificabili, rapporto tra posizioni affidate e procedure attivate, né ragioni di trasferibilità dell'esperienza aziendale alla specifica realtà comunale. La percentuale del 35% prevista dal capitolato riguardava la riscossione complessiva tramite tutti gli strumenti disponibili e non consentiva di presumere quale quota sarebbe derivata da procedure esecutive. Il giudizio di inattendibilità è stato quindi ritenuto non manifestamente illogico né arbitrario. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, perché l'aggiudicataria aveva fondato prevalentemente la propria remunerazione sull'aggio e solo accessoriamente sui rimborsi delle procedure esecutive, trovandosi in una situazione non omogenea. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile per carenza di interesse: l'esclusione era già sorretta da una motivazione autonoma e assorbente, sicché l'eventuale fondatezza della censura sull'incompatibilità tra offerta tecnica e PEF non avrebbe potuto determinare l'annullamento. Le domande di inefficacia, reintegrazione e risarcimento sono rimaste prive di accoglimento per effetto del rigetto dell'impugnazione. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte costituita.

Norme richiamate

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante può sottoporre a verifica un'offerta che appaia anormalmente bassa sulla base di elementi specifici, non necessariamente coincidenti con le soglie matematiche previste dalla lex specialis; il bando o l'avviso indicano gli elementi specifici rilevanti.

• art. 24 del disciplinare di gara

  La Stazione Appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un'offerta che, in base anche ad altri elementi, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa

  La lex specialis attribuiva alla stazione appaltante un'ampia facoltà di attivare la verifica dell'anomalia anche in presenza di elementi diversi dalle soglie matematiche.

• art. 3 del capitolato speciale

  La stima del valore della concessione e della percentuale storica di riscossione non dimostrava quale quota delle riscossioni sarebbe derivata da procedure cautelari ed esecutive.

• D.M. 14 aprile 2023

  I rimborsi delle spese relative alle procedure cautelari ed esecutive costituiscono ricavi utilizzabili nel piano economico-finanziario, ma la loro previsione deve essere adeguatamente dimostrata quanto all'effettiva attivazione delle procedure, al loro esito positivo e al recupero delle spese.

• art. 19.1 del disciplinare di gara

  La lex specialis attribuiva rilievo ai servizi di sollecito bonario di pre-ingiunzione e di phone collection, confermando che la percentuale complessiva di riscossione comprendeva modalità diverse dalle procedure esecutive.

• art. 122 d.lgs. 104/2010

  La declaratoria di inefficacia del contratto era stata richiesta in via conseguenziale, ma non poteva essere accolta in assenza dell'annullamento degli atti di gara.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese seguono la soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento della condanna alle spese processuali.

Massime di principio

• La stazione appaltante può attivare discrezionalmente la verifica facoltativa di anomalia anche in assenza del superamento delle soglie matematiche previste dalla lex specialis, purché sussistano elementi specifici idonei a far emergere un possibile dubbio sull'affidabilità dell'offerta; la scelta è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o evidente travisamento dei fatti.
• Quando il possibile fattore di criticità economica riguarda una componente comune alle offerte, la verifica di anomalia può essere estesa a tutti i concorrenti, senza che tale estensione sia di per sé arbitraria o lesiva della parità di trattamento.
• Il giudizio di anomalia è una valutazione globale di affidabilità economica e tecnica dell'offerta, espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità o travisamento; il giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle della stazione appaltante.
• Quando la sostenibilità del piano economico-finanziario dipende in misura prevalente da ricavi futuri e aleatori, l'operatore economico deve fornire dati storici, statistici o altri elementi oggettivamente verificabili che dimostrino il criterio seguito per stimare gli eventi generatori dei ricavi e la loro riferibilità alla specifica concessione; il generico richiamo all'esperienza professionale o a indicatori interni non è sufficiente.
• La stima generale della percentuale di riscossione prevista dalla lex specialis, riferita all'insieme delle modalità di recupero, non dimostra la quota di somme che sarà recuperata mediante procedure cautelari ed esecutive; tale quota deve essere autonomamente giustificata se costituisce il presupposto prevalente della remunerazione dell'offerta.
• Quando un provvedimento è sorretto da più motivazioni autonome, è sufficiente la legittimità di una sola di esse a mantenerlo in vita; le censure rivolte contro le ulteriori rationes decidendi diventano improcedibili per carenza di interesse.

Come è indicizzato