Sentenza n. 15527/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società, operatore nazionale di rete televisiva digitale, ha contestato la determinazione dei contributi per l’uso delle frequenze per gli anni 2022-2025. Ha dedotto: (1) violazione delle norme nazionali ed europee sulla partecipazione degli operatori, difetto di consultazione e di istruttoria; (2) incompatibilità del sistema con gli artt. 11 e 42 del Codice delle comunicazioni elettroniche, con l’art. 42 della direttiva 2018/1972, con l’art. 41 Cost. e con la disciplina nazionale, sostenendo che i contributi non possano essere parametrati al conseguimento di un gettito minimo per la finanza pubblica, ma debbano essere limitati a finalità di interesse generale e non ostacolare concorrenza e accesso al mercato; (3) difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza nella determinazione dei ricavi medi per multiplex e delle aliquote, fissate al 13,98% per il 2022 e al 17,8% per gli anni 2023-2025, con contributi rispettivamente di € 3.356.387 e € 4.132.304 per rete, allo scopo di assicurare allo Stato almeno € 32,8 milioni annui; (4) violazione del principio di capacità contributiva ex art. 53 Cost., poiché la contribuzione sarebbe stata parametrata su capacità reddituali riferibili a soggetti diversi dagli operatori di rete. La società ha inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Ha impugnato la nota MEF del 17 agosto 2023 senza formulare specifici motivi contro di essa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’impugnazione autonoma della nota MEF del 17 agosto 2023, perché non erano stati articolati motivi specifici contro tale atto. Ha accolto le censure rivolte contro il decreto ministeriale nella parte in cui il metodo di calcolo non consente di verificare la proporzionalità dei contributi rispetto al valore effettivo dei diritti d’uso delle frequenze: il decreto utilizza ricavi medi desunti da dati non documentati e applica aliquote finalizzate a raggiungere il gettito pubblico prefissato, senza un’istruttoria idonea a dimostrare che il gettito non superi il valore dei diritti d’uso. La finalità di assicurare un’entrata annuale minima per lo Stato è in sé legittima secondo la Corte di giustizia, ma resta subordinata al limite della proporzionalità e alla necessità di considerare il valore e la prevedibile redditività delle frequenze. Sono state respinte le altre censure: i meccanismi di sconto per operatori non verticalmente integrati o che cedono capacità trasmissiva sono coerenti con l’obiettivo di promuovere concorrenza e apertura del mercato e non costituiscono, in quanto giustificati dalla diversità delle situazioni, aiuti di Stato; i contributi non hanno natura tributaria, sicché non si applica l’art. 53 Cost.; non era necessaria la consultazione pubblica, non ricorrendo le finalità per cui essa è prevista. Il TAR ha quindi accolto il ricorso contro il decreto, annullandolo e imponendo la riedizione del potere conformemente alla sentenza. Spese compensate per l’elevata complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 13 direttiva 2002/20/CE

  l’articolo 13 della direttiva autorizzazioni non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che fissa un importo annuo minimo di gettito che deve derivare dai contributi previsti ai sensi di tale articolo 13, purché detto importo sia calcolato in modo da non essere superiore al valore dei diritti d’uso delle frequenze radio e, di conseguenza, sia fissato tenendo conto della prevedibile redditività di dette frequenze radio.

  È ammissibile perseguire anche un obiettivo di finanza pubblica mediante un gettito minimo, purché il contributo complessivo non ecceda il valore dei diritti d’uso e sia determinato tenendo conto della loro prevedibile redditività. Il decreto è illegittimo perché il metodo adottato non consente di verificare tale limite.

• art. 8 direttiva 2002/21/CE

  Da detto articolo 13 discende che gli Stati membri devono far sì che tali contributi siano trasparenti, obiettivamente giustificati, proporzionati allo scopo perseguito e non discriminatori e tengano conto degli obiettivi dell’articolo 8 della direttiva quadro, che sono segnatamente la promozione della concorrenza e la gestione efficiente delle radiofrequenze.

  I contributi per i diritti d’uso devono rispettare trasparenza, giustificazione obiettiva, proporzionalità e non discriminazione, considerando anche la promozione della concorrenza e l’uso efficiente delle frequenze.

• art. 42 direttiva (UE) 2018/1972

  Trattasi dei contributi previsti dall’art. 35 (oggi art. 42, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs n. 207/21, approvato in attuazione della direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, che istituisce il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche), d.lgs. 259/03 (Codice delle comunicazioni elettroniche) per la concessione dei diritti d’uso e dei diritti di installare infrastrutture, che vengono fissati dal Ministero sulla base dei criteri stabiliti dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e che devono essere “trasparenti, obiettivamente giustificati, proporzionati allo scopo, non discriminatori e tengono conto degli obiettivi generali di cui al presente decreto”.

  La disciplina europea richiede che i contributi per i diritti d’uso siano trasparenti, obiettivamente giustificati, proporzionati e non discriminatori. La determinazione ministeriale deve inoltre permettere la verifica concreta del rispetto di tali criteri.

• art. 1, commi 172-174, l. 208/2015

  L’articolo 13 della direttiva autorizzazioni non osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che fissa un importo annuo minimo di gettito che deve derivare dai contributi previsti ai sensi di tale articolo 13, purché detto importo sia calcolato in modo da non essere superiore al valore dei diritti d’uso delle frequenze radio e, di conseguenza, sia fissato tenendo conto della prevedibile redditività di dette frequenze radio.

  Il vincolo legislativo del gettito annuo minimo di € 32,8 milioni può essere perseguito, ma non giustifica contributi superiori al valore dei diritti d’uso né sostituisce la necessaria verifica individualizzata della proporzionalità.

• art. 53 Cost.

  Non meritevoli di accoglimento sono le censure riguardanti la pretesa violazione dei principi discendenti dall’art. 53 Cost., non rivestendo i contributi, per costante giurisprudenza, natura tributaria.

  Il principio di capacità contributiva non è applicabile ai contributi in questione, in quanto il giudice esclude che essi abbiano natura tributaria.

• art. 107 TFUE

  Né può ritenersi che tale “meccanismo premiante” integri un aiuto di Stato a norma dell’art. 107 TFUE, in quanto “La nozione di «aiuto di Stato» non riguarda (…) le misure che stabiliscono una differenziazione tra imprese che si trovano, in relazione all'obiettivo perseguito dal regime giuridico in questione, in una situazione materiale e giuridica comparabile, e pertanto a priori selettive, qualora lo Stato membro interessato riesca a dimostrare che tale differenziazione è giustificata”.

  Una differenziazione tra operatori non costituisce aiuto di Stato quando è giustificata rispetto all’obiettivo del regime e riguarda imprese in situazioni materialmente e giuridicamente diverse.

• art. 1, comma 172, l. 208/2015

  Quanto agli altri motivi, ad avviso del Collegio, la misura individuata dall’autorità nazionale di settore al fine di dare attuazione all’obiettivo stabilito nell’art. 1, comma 172, della l. n. 208/15 di favorire l’apertura del mercato a nuovi operatori e di promuovere la concorrenza, quantificando il contributo “sulla base dell'estensione geografica del titolo autorizzato, del valore di mercato delle frequenze, tenendo conto di meccanismi premianti finalizzati alla cessione di capacità trasmissiva a fini concorrenziali nonché all'uso di tecnologie innovative”, attuato nei decreti impugnati mediante la previsione di una “percentuale variabile di sconto sul contributo” (…) a favore degli operatori di rete non verticalmente integrati o che abbiano ceduto nell’anno precedente al quale si riferisce il contributo, la propria capacità trasmissiva a terzi non riferibili allo stesso gruppo imprenditoriale” è congruente con i rilievi formulati dalla Commissione europea.

  I meccanismi premianti collegati alla cessione di capacità trasmissiva e all’assenza di integrazione verticale sono coerenti con l’obiettivo legislativo di apertura del mercato e promozione della concorrenza.

• artt. 23 ss. d.lgs. 259/2003

  Infine, non fondato è il primo motivo circa il difetto di partecipazione degli operatori interessati, non rientrando la fattispecie in esame tra le finalità della consultazione pubblica (imposizione di misure o limitazioni; questioni attinenti ai diritti degli utenti finali e dei consumatori).

  La consultazione pubblica non è richiesta per ogni determinazione incidente sugli operatori: è necessaria nei casi riconducibili alle specifiche finalità individuate dalla disciplina, tra cui l’imposizione di misure o limitazioni e le questioni sui diritti degli utenti finali e dei consumatori.

• art. 42 d.lgs. 259/2003

  In conclusione, tale assetto, in cui la determinazione del contributo avviene in modo lineare (come nel previgente regime concessorio ma senza porre alla base i ricavi effettivi) non consente di verificare il rispetto del principio di proporzionalità e, in particolare, se il valore dei diritti d’uso sia inferiore o superiore rispetto all’introito derivante dal vincolo di finanza pubblica.

  La disciplina nazionale va applicata in modo da rendere verificabile la proporzionalità del contributo rispetto al valore dei diritti d’uso; un calcolo lineare basato su dati medi e gettito prefissato, senza riferimento ai ricavi effettivi o al valore concreto dei diritti, non soddisfa tale requisito.

• art. 42 direttiva (UE) 2018/1972, in combinato disposto con art. 8 direttiva 2002/21/CE

  Qualora (par. 46) “a seguito delle verifiche che esso è tenuto ad effettuare, il giudice del rinvio dovesse concludere che l’importo annuo minimo del gettito complessivo derivante dai contributi per i diritti d’uso delle frequenze televisive in tecnica digitale è superiore al valore di tali diritti d’uso, e che, di conseguenza, la normativa italiana non è conforme all’articolo 13 della direttiva autorizzazioni, occorre ricordare che, al fine di garantire l’effettività di tutte le disposizioni del diritto dell’Unione, il principio del primato impone ai giudici nazionali di interpretare, quanto più possibile, il loro diritto interno in modo conforme al diritto dell’Unione.”

  Il diritto interno deve essere interpretato, per quanto possibile, in conformità al diritto dell’Unione; se l’interpretazione conforme è impossibile senza esito contra legem, la norma europea dotata di effetto diretto può essere invocata dagli operatori e la disciplina interna incompatibile deve essere disapplicata.

Massime di principio

• Un gettito annuale minimo per lo Stato può costituire una finalità legittima nella determinazione dei contributi per i diritti d’uso delle frequenze, ma l’importo complessivo non può eccedere il valore di tali diritti e deve essere calcolato tenendo conto della loro prevedibile redditività e della situazione economica e tecnologica del mercato.
• Il rispetto della proporzionalità dei contributi deve essere verificabile rispetto al valore dei diritti d’uso effettivamente attribuiti e all’importo imposto agli operatori; non è sufficiente fissare aliquote sulla base di ricavi medi non documentati e calibrarle sul solo obiettivo di conseguire un gettito pubblico predeterminato.
• I meccanismi di sconto contributivo che favoriscono la cessione di capacità trasmissiva a terzi o gli operatori non verticalmente integrati sono coerenti con gli obiettivi di apertura del mercato e promozione della concorrenza, quando giustificati dalle differenze tra le situazioni degli operatori.
• I contributi per i diritti d’uso delle frequenze che non hanno natura tributaria non sono soggetti al principio di capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost.
• La consultazione pubblica prevista per il settore delle comunicazioni elettroniche non è necessaria per qualsiasi misura che incida sugli operatori, ma solo quando ricorrono le specifiche finalità procedimentali indicate dalla disciplina applicabile.
• L’impugnazione di un atto presupposto o connesso è inammissibile se il ricorso non articola motivi specificamente diretti contro di esso.

Come è indicizzato