Sentenza n. 5453/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Iliad ha impugnato il diniego del 12 marzo 2025 relativo all’installazione di una stazione radio base su un edificio storico nel centro di Anacapri, in area sottoposta a vincolo paesaggistico e classificata dal Piano Paesistico di Capri come zona RUA. L’impianto prevedeva una palina di circa quattro metri, camuffata da finto camino, con antenne e parabole, oltre ad apparati tecnici. La società ha dedotto: 1) violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 del d.lgs. 259/2003, dell’art. 8, comma 2-bis, dello stesso decreto e dell’art. 8, comma 6, della l. 36/2001, sostenendo che il diniego producesse un divieto generalizzato di installare stazioni radio base nell’area vincolata; 2) difetto di istruttoria e motivazione, perché il Comune si sarebbe limitato a recepire il parere negativo della Commissione locale per il paesaggio, senza spiegare adeguatamente il contrasto con l’edificio e il contesto, né le ragioni per cui la proposta mitigativa fosse inidonea, e senza acquisire il parere della Soprintendenza; 3) difetto di motivazione e inattendibilità tecnica della valutazione paesaggistica, anche per mancato riferimento alle previsioni del P.T.P. e del P.U.C. e per l’asserita natura opinabile delle valutazioni; 4) illegittimo mancato accoglimento delle misure mitigative proposte, consistenti nella riduzione di un metro dell’altezza e nell’uso di una struttura camuffata, nonché mancata indicazione di modifiche progettuali alternative; 5) violazione dell’art. 4, par. 3, TUE e della disciplina nazionale ed europea sulle comunicazioni elettroniche, in quanto il diniego avrebbe introdotto barriere artificiali e sproporzionate all’accesso al mercato e compromesso l’effetto utile delle norme e degli atti europei invocati. La società aveva presentato osservazioni al preavviso di rigetto del 20 febbraio 2025, proponendo la riduzione e mitigazione dell’impianto; il Comune le ha ritenute insufficienti perché l’antenna avrebbe continuato a essere visivamente impattante sull’asse pedonale di via G. Orlandi e sul contesto storico e turistico.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Il primo motivo è infondato: l’art. 8, comma 6, della l. 36/2001 riguarda il potere comunale di adottare regolamenti localizzativi riferiti a beni sensibili o a zone di particolare pregio, mentre nel caso concreto non era stato adottato alcun regolamento di divieto; il diniego derivava invece dalla valutazione paesaggistica negativa sullo specifico progetto. Il secondo motivo è infondato sia sul procedimento sia sulla motivazione. Nel procedimento semplificato del d.P.R. 31/2017, la Soprintendenza viene coinvolta quando la valutazione comunale è positiva, mediante proposta di accoglimento; in caso di valutazione negativa, il Comune comunica i motivi ostativi, valuta le osservazioni e può concludere con un diniego motivato senza trasmettere gli atti alla Soprintendenza. Non era necessaria una conferenza di servizi: gli altri assensi erano stati acquisiti separatamente e la conferenza avrebbe comportato un aggravio procedurale. Il diniego, anche mediante richiamo al parere della Commissione locale, ha descritto le caratteristiche dell’edificio storico, la visibilità e le dimensioni dell’antenna, il suo impatto sullo skyline e le ragioni per cui la riduzione di un metro e il camuffamento non eliminavano l’incompatibilità. Il terzo motivo è infondato: l’art. 11, comma 3, del d.P.R. 31/2017 consente, in assenza di prescrizioni d’uso specifiche e dettagliate, una valutazione discrezionale della compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici del contesto; non era quindi necessario che la valutazione si esaurisse in un confronto con specifiche prescrizioni del P.T.P. o del P.U.C. È inoltre legittimo che la valutazione consideri altezza e visibilità dell’impianto e, nel singolo caso, ammetta anche l’opzione zero. Il quarto motivo è infondato: il Comune ha motivatamente giudicato persistente l’impatto della soluzione mitigata e non era tenuto a individuare o garantire una localizzazione alternativa; spetta all’operatore proporre eventuali siti alternativi, sottoponendoli alla valutazione delle autorità competenti. Il quinto motivo è inconferente, perché l’invocata tutela della concorrenza non impone al Comune di concludere positivamente il procedimento quando la valutazione paesaggistica è negativa; è comunque infondato. Nessuna delle amministrazioni intimate si è costituita e il TAR ha disposto nulla sulle spese.

Norme richiamate

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  Premesso che è inconferente il richiamo di parte ricorrente all’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001 - il quale, secondo l’interpretazione offerta dalla giurisprudenza prevalente e condivisibile, abilita l’ente locale ad adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti con riferimento a beni sensibili specificamente individuati (scuole, ospedali, parchi gioco e altre strutture analoghe) o a particolari beni o zone in considerazione del loro pregio paesaggistico o ambientale o storico-artistico - non venendo in rilievo, nel concreto caso di specie, alcun regolamento comunale che vieti l’installazione dell’impianto nell’area in questione, ritiene il Collegio che il gravato diniego comunale di autorizzazione paesaggistica non costituisca un divieto generalizzato di installazione delle stazioni radio base per tutta l’area suddetta soggetta a vincolo paesaggistico, bensì il portato di una discrezionale e motivata valutazione paesaggistica negativa ai sensi del D.P.R. n. 31/2017, basata sulla incompatibilità dello specifico intervento proposto con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento, come di seguito meglio precisato.

  La disposizione abilita il Comune ad adottare regolamenti che disciplinino la localizzazione degli impianti in relazione a beni sensibili o a specifici beni e zone di pregio, ma non è pertinente quando non esiste un simile regolamento e il diniego è fondato sulla valutazione paesaggistica negativa del singolo progetto.

• art. 11, comma 3, d.P.R. 31/2017

  Osserva, infatti, il Collegio che, in caso di Autorizzazione Paesaggistica con procedimento semplificato ai sensi del D.P.R. 31/2017, la motivazione del provvedimento di diniego basata, come nel caso di specie, su una valutazione - discrezionale - relativa alla incompatibilità paesaggistica generale dell’intervento rispetto al contesto di riferimento è prevista specificamente dall’art. 11 del D.P.R. 31/2017 (“Semplificazioni procedimentali”), il quale stabilisce che l’amministrazione valuta la conformità dell’intervento o dell’opera alle prescrizioni d’uso, ove presenti, nel provvedimento di vincolo o nel piano paesaggistico, “nonché, eventualmente, la sua compatibilità con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento”.

  Nell’autorizzazione paesaggistica semplificata l’amministrazione verifica le prescrizioni d’uso eventualmente presenti e può valutare la compatibilità generale dell’intervento con i valori paesaggistici del contesto, con una valutazione discrezionale.

• art. 11, comma 5, d.P.R. 31/2017

  Pertanto, alla stregua delle disposizioni sopra riportate di cui al D.P.R. n. 31/2017, applicabili nel particolare caso di specie, deve ritenersi che il coinvolgimento della Soprintendenza avvenga solo in caso di valutazione positiva (ovvero in caso di esito positivo della valutazione di cui all’art.11, comma 3, del D.P.R. 31/2017) da parte dell’ente locale, nel qual caso l’amministrazione procedente trasmette alla Soprintendenza una motivata proposta di accoglimento dell’istanza per l’ottenimento del parere vincolante (comma 5); diversamente, in caso in caso di esito negativo della valutazione di cui al predetto comma 3, l’amministrazione procedente non deve trasmettere gli atti alla Soprintendenza e il procedimento si conclude negativamente a livello locale con l’invio da parte dell’amministrazione procedente al richiedente del preavviso di rigetto e (se il richiedente non risponde o le osservazioni non superano i motivi ostativi) del successivo provvedimento di rigetto dell’istanza (comma 6), come avvenuto nel caso di specie.

  Nel procedimento paesaggistico semplificato il Comune trasmette alla Soprintendenza una proposta motivata di accoglimento quando la propria valutazione è positiva; se la valutazione è negativa, può concludere il procedimento con preavviso e diniego motivato senza coinvolgere la Soprintendenza.

• art. 11, comma 6, d.P.R. 31/2017

  Pertanto, alla stregua delle disposizioni sopra riportate di cui al D.P.R. n. 31/2017, applicabili nel particolare caso di specie, deve ritenersi che il coinvolgimento della Soprintendenza avvenga solo in caso di valutazione positiva (ovvero in caso di esito positivo della valutazione di cui all’art.11, comma 3, del D.P.R. 31/2017) da parte dell’ente locale, nel qual caso l’amministrazione procedente trasmette alla Soprintendenza una motivata proposta di accoglimento dell’istanza per l’ottenimento del parere vincolante (comma 5); diversamente, in caso in caso di esito negativo della valutazione di cui al predetto comma 3, l’amministrazione procedente non deve trasmettere gli atti alla Soprintendenza e il procedimento si conclude negativamente a livello locale con l’invio da parte dell’amministrazione procedente al richiedente del preavviso di rigetto e (se il richiedente non risponde o le osservazioni non superano i motivi ostativi) del successivo provvedimento di rigetto dell’istanza (comma 6), come avvenuto nel caso di specie.

  In caso di valutazione paesaggistica negativa, l’amministrazione procedente comunica i motivi ostativi e, se le osservazioni non li superano, rigetta motivatamente l’istanza senza dover trasmettere gli atti alla Soprintendenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Pertanto, alla stregua delle disposizioni sopra riportate di cui al D.P.R. n. 31/2017, applicabili nel particolare caso di specie, deve ritenersi che il coinvolgimento della Soprintendenza avvenga solo in caso di valutazione positiva (ovvero in caso di esito positivo della valutazione di cui all’art.11, comma 3, del D.P.R. 31/2017) da parte dell’ente locale, nel qual caso l’amministrazione procedente trasmette alla Soprintendenza una motivata proposta di accoglimento dell’istanza per l’ottenimento del parere vincolante (comma 5); diversamente, in caso in caso di esito negativo della valutazione di cui al predetto comma 3, l’amministrazione procedente non deve trasmettere gli atti alla Soprintendenza e il procedimento si conclude negativamente a livello locale con l’invio da parte dell’amministrazione procedente al richiedente del preavviso di rigetto e (se il richiedente non risponde o le osservazioni non superano i motivi ostativi) del successivo provvedimento di rigetto dell’istanza (comma 6), come avvenuto nel caso di specie.

  Il preavviso di rigetto e la successiva valutazione delle osservazioni si inseriscono nella conclusione negativa del procedimento semplificato prima dell’adozione del diniego.

• art. 4, par. 3, TUE

  Il predetto motivo di gravame è inconferente prima ancora che infondato, in quanto lo stesso non ha - a ben vedere - alcuna attinenza con il provvedimento impugnato, non potendo, in ogni caso, la asserita tutela della concorrenza determinare per il Comune intimato l’obbligo di chiudere positivamente il procedimento autorizzatorio di che trattasi in caso di valutazione paesaggistica negativa (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sezione VII, 25/03/2026, n. 2019).

  Il principio di leale cooperazione invocato in relazione agli obiettivi europei sulle comunicazioni elettroniche non impone di rilasciare l’autorizzazione quando l’autorità competente abbia espresso una motivata valutazione paesaggistica negativa.

• art. 43 d.lgs. 259/2003

  Non disponibile nel testo.

  Il TAR non ha fondato la decisione su una distinta interpretazione dell’art. 43 del d.lgs. 259/2003; ha respinto le censure relative alle comunicazioni elettroniche sulla base della valutazione paesaggistica e delle regole del procedimento semplificato.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Non disponibile nel testo.

  La norma è richiamata nel quadro delle autorizzazioni per gli impianti di comunicazione elettronica, ma la decisione non ne offre un’interpretazione autonoma.

• art. 49 d.lgs. 259/2003

  Non disponibile nel testo.

  La norma è menzionata per l’autorizzazione dell’impianto, ma non costituisce oggetto di una distinta interpretazione decisiva.

• artt. 3 e 51 d.lgs. 259/2003

  Non disponibile nel testo.

  Le disposizioni sono dedotte dalla ricorrente, ma il TAR non ne sviluppa una specifica interpretazione, respingendo le censure per le ragioni relative alla valutazione paesaggistica.

Massime di principio

• Nel procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica disciplinato dal d.P.R. 31/2017, quando l’amministrazione procedente valuta positivamente l’intervento trasmette alla Soprintendenza una motivata proposta di accoglimento per il parere vincolante; quando la valutazione è negativa, può concludere il procedimento a livello locale, dopo il preavviso e l’esame delle osservazioni, senza trasmettere gli atti alla Soprintendenza.
• In assenza di prescrizioni d’uso paesaggistiche specifiche e dettagliate, l’amministrazione può fondare il diniego sull’incompatibilità del singolo intervento con i valori paesaggistici del contesto. La valutazione può considerare dimensioni, altezza, visibilità e relazione dell’opera con le caratteristiche architettoniche e percettive dei luoghi.
• La valutazione paesaggistica negativa relativa a uno specifico impianto non equivale a un divieto comunale generalizzato di localizzazione degli impianti nelle aree vincolate; il potere regolamentare previsto dall’art. 8, comma 6, della l. 36/2001 è distinto dalla valutazione del singolo progetto.
• L’amministrazione non è tenuta a individuare o assicurare una localizzazione alternativa per un impianto di comunicazione elettronica quando il progetto proposto è incompatibile con il paesaggio; spetta all’operatore individuare eventuali siti alternativi e sottoporli alle autorità competenti.
• La rilevanza generale del servizio di comunicazione elettronica e l’obiettivo di tutela della concorrenza non impongono il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica quando l’autorità abbia motivatamente ritenuto incompatibile lo specifico intervento con i valori paesaggistici tutelati.

Come è indicizzato