Sentenza n. 360/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale n. 123 del 4 settembre 2019, con cui gli era stata ordinata la rimozione di numerose opere realizzate, secondo l'Amministrazione, senza permesso di costruire, SCIA e autorizzazione paesaggistica e in contrasto con l'art. 25 delle NTA del PRG. Ha dedotto, in sintesi, che, salvo tre manufatti principali, le opere sarebbero ediliziamente irrilevanti o riconducibili all'edilizia libera; che le recinzioni non avrebbero richiesto titolo e che quella lungo la strada provinciale era stata autorizzata nel 1978; che il cordolo sarebbe irrilevante; che l'applicazione dell'art. 25 delle NTA sarebbe stata retroattiva e comunque il divieto di recinzione avrebbe violato l'art. 42 Cost. e l'art. 841 cod. civ.; che le opere non sarebbero state soggette ad autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 2 e dell'allegato A, punti A.5 e A.12, del d.P.R. n. 31/2017; infine, che il lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere avrebbe formato un legittimo affidamento e imposto una motivazione rafforzata dell'ordine di demolizione. Sono stati denunciati la violazione degli artt. 7, 143 e 146 della legge regionale n. 1/2015 e l'eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e macroscopica illogicità.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso soltanto in parte. Ha annullato l'ordinanza nella parte in cui imponeva la rimozione della recinzione e del cancello carrabile posti lungo la strada provinciale, poiché tali opere risultavano comprese nell'autorizzazione rilasciata dalla Provincia nel 1978. Ha respinto tutte le ulteriori censure. In particolare, ha ritenuto necessaria una valutazione complessiva e non atomistica dell'abuso: i manufatti principali, pacificamente abusivi, e le opere accessorie — pozzo, cisterna, pallaio, ghiaia, pavimentazioni, impianti, ulteriori recinzioni e relative opere — erano funzionalmente collegate e condividevano il carattere abusivo del complesso. Ha escluso che i movimenti di terra potessero rientrare nell'edilizia libera, non essendo strettamente pertinenti ad attività agricola. Ha ritenuto applicabile il regime sanzionatorio vigente al momento dell'adozione della sanzione, trattandosi di illecito edilizio permanente e di misura ripristinatoria, non avente natura penale afflittiva. Ha escluso l'applicabilità delle esenzioni paesaggistiche dell'allegato A, punti A.5 e A.12, del d.P.R. n. 31/2017, interpretandole restrittivamente e rilevando che riguardano impianti o pertinenze di edifici paesaggisticamente conformi, mentre i manufatti principali erano abusivi anche sotto il profilo paesaggistico. Ha infine escluso la formazione di un legittimo affidamento per il decorso del tempo: l'ordine di demolizione di opere prive di titolo è atto vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico, anche se adottato tardivamente e nei confronti dell'attuale proprietario. Le spese sono state compensate per metà, mentre il ricorrente è stato condannato al pagamento della restante metà, liquidata in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari

  I movimenti di terra rientrano nell'edilizia libera solo quando siano strettamente pertinenti all'attività agricola e alle pratiche agro-silvo-pastorali; tale condizione non ricorreva nel caso concreto.

• artt. 143 e 146 l.r. Umbria n. 1/2015

  Sono stati indicati nell'ordinanza quali presupposti della repressione edilizia e paesaggistica delle opere prive dei necessari titoli.

• artt. 167 e 181 d.lgs. n. 42/2004

  Sono stati richiamati quale fondamento della contestazione degli interventi eseguiti in assenza di autorizzazione paesaggistica.

• art. 25 NTA della parte strutturale del PRG del Comune di Magione

  La disposizione urbanistica vigente al momento dell'adozione della sanzione poteva essere considerata ai fini repressivi, in applicazione del principio tempus regit actum, senza che ciò integrasse retroattività vietata.

• art. 2 e allegato A, punti A.5 e A.12, d.P.R. n. 31/2017

  installazioni di impianti tecnologici esterni a servizio di singoli edifici non soggette ad alcun titolo abilitativo edilizio

  Le esenzioni dall'autorizzazione paesaggistica hanno carattere derogatorio e devono essere interpretate restrittivamente, senza estensione analogica; non erano applicabili a opere funzionalmente collegate a manufatti abusivi anche paesaggisticamente.

• art. 11 preleggi

  Il divieto di retroattività non impedisce l'applicazione del regime sanzionatorio vigente al momento dell'adozione dell'ordine di demolizione, data la natura permanente dell'illecito edilizio e ripristinatoria della misura.

• art. 42 Cost.

  Invocato dal ricorrente in relazione al divieto urbanistico di recinzione, ma la censura non è stata accolta.

• art. 841 cod. civ.

  Invocato dal ricorrente quale fondamento dello ius excludendi alios, ma non ritenuto idoneo a escludere la rilevanza urbanistico-edilizia delle opere.

Massime di principio

• La valutazione di un abuso edilizio o paesaggistico deve essere complessiva e non atomistica: le opere devono essere considerate unitariamente in rapporto al loro impatto sul territorio e alle reciproche interazioni, sicché le opere accessorie o funzionali a manufatti principali abusivi possono condividere il medesimo carattere abusivo.
• Quando una pluralità di interventi abusivi risponde a una logica sostanzialmente unitaria, la misura ripristinatoria deve riferirsi unitariamente al complesso delle opere e non può essere elusa mediante il frazionamento dei singoli interventi.
• Il regime sanzionatorio edilizio applicabile è quello vigente al momento dell'adozione della sanzione, poiché l'abuso edilizio ha natura permanente; l'ordine di demolizione è una misura ripristinatoria e non una pena afflittiva soggetta al divieto di retroattività.
• Le ipotesi di esclusione dall'autorizzazione paesaggistica previste dall'allegato A del d.P.R. n. 31/2017, in quanto derogatorie rispetto al codice dei beni culturali, sono soggette a interpretazione restrittiva e non possono essere estese analogicamente a interventi diversi da quelli testualmente previsti.
• L'ordine di demolizione di un'opera abusiva priva di titolo è atto vincolato e, anche se adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso o nei confronti dell'attuale proprietario non responsabile, non richiede una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico né genera un legittimo affidamento alla conservazione dell'opera.

Come è indicizzato