Parere n. 1322/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Diniego di sanatoria edilizia per opere in zona agricola vincolata

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da comproprietari di un fondo sito nel Comune di Andria contro il diniego dell’accertamento di conformità richiesto ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001. Le opere abusive insistevano in zona E3 del PRGC, soggetta a tutela paesaggistica.

Premesse e procedimento amministrativo

Sul fondo erano state realizzate plurime opere edilizie in assenza di titolo abilitativo. Il Comune aveva inizialmente adottato un’ordinanza di demolizione e, successivamente, i proprietari avevano presentato domanda di accertamento di conformità.

Il Comune aveva comunicato il preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, rilevando che:

• le opere non rispettavano gli indici e i parametri delle NTE del PRGC;
• gli interventi costituivano nuove costruzioni non consentite in zona E3, nella quale erano ammessi ordinariamente soltanto interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria;
• le opere non risultavano riconducibili alle eccezioni previste per interventi finalizzati alla conduzione del fondo o connessi ad attività agricole o di allevamento;
• l’immobile ricadeva in area sottoposta a tutela paesaggistica e negli ambiti B e C del PUTT Puglia, senza possibilità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria ai sensi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004.

Le osservazioni presentate dai ricorrenti non sono state ritenute idonee a superare i motivi ostativi. Il Comune ha quindi adottato il provvedimento di diniego n. 7/2012 del 6 settembre 2012.

Motivi del ricorso

I ricorrenti hanno dedotto tre gruppi di censure. In primo luogo, hanno contestato la qualificazione urbanistica delle opere e sostenuto che la volumetria fosse riferibile a una sala di ristorazione connessa con un’attività agrituristica, invocando la deroga prevista dall’art. 4.11, comma 7, NTE per gli interventi funzionali al fondo agricolo.

In secondo luogo, hanno contestato la valutazione unitaria delle opere, affermando che alcune, come i terrazzamenti, non avessero natura volumetrica e fossero autonomamente sanabili.

In terzo luogo, hanno contestato l’applicazione del vincolo paesaggistico, sostenendo che le opere turistico-ricettive o agricolo-produttive entro il limite del 50 per cento della volumetria esistente non richiedessero l’autorizzazione paesaggistica in base all’art. 5.02 del PUTT Puglia.

Disciplina urbanistica della zona E3

Il Comune ha evidenziato che il fabbricato era già stato oggetto di una precedente concessione in sanatoria, relativa a un fabbricato destinato a ristorante-pizzeria con veranda e terrazzino. Tale precedente sanatoria aveva regolarizzato gli illeciti edilizi allora considerati, ma non aveva modificato la destinazione urbanistica della zona, tipizzata come E3, cioè area vincolata.

Secondo le NTE del PRGC, in tali aree sono consentiti soltanto interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli immobili esistenti. Le nuove costruzioni sono ammesse in via eccezionale solo se finalizzate alla conduzione del fondo o connesse ad attività produttive agricole o di allevamento, previa predisposizione dei piani e acquisizione della documentazione richiesta.

Valutazioni del Consiglio di Stato

Il Collegio ha ritenuto il ricorso infondato e ha applicato il criterio della ragione più liquida. Ha quindi esaminato la questione ritenuta immediatamente risolutiva, ossia l’assenza dei presupposti per l’applicazione della deroga agricola, considerando assorbite le ulteriori censure.

Il parere sottolinea la centralità della tutela paesaggistica, riconosciuta dall’art. 9 Cost. e riferita alla conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali contenuti ambientali, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 367 del 2007.

Da tale centralità deriva la natura tassativa delle deroghe alle limitazioni edificatorie nelle aree vincolate. Le nuove costruzioni possono quindi essere ammesse soltanto quando siano funzionalmente collegate alle finalità espressamente individuate dalla disciplina urbanistica.

Mancata prova della connessione agricola

Nel caso concreto, i ricorrenti non avevano prodotto la certificazione regionale attestante l’idoneità tecnico-produttiva del progetto e la qualifica del titolare dell’azienda come imprenditore agricolo a titolo principale. Tali elementi erano indicati dal Comune come condizioni essenziali per realizzare nuovi interventi in zona E3, oltre la mera manutenzione dell’esistente.

Inoltre, la destinazione impressa alle opere — sala ricevimento, ristorante, servizi igienici, deposito e altri spazi funzionali — non dimostrava la loro diretta funzionalità alla conduzione del fondo. Il Consiglio di Stato ha distinto l’attività agrituristica realmente accessoria a una prevalente attività agricola dall’attività commerciale autonoma di ristorazione o organizzazione di eventi.

In assenza di un’attività agricola principale e di un nesso produttivo documentato, la deroga agricola non può essere applicata. La mera ubicazione dell’immobile in un fondo rustico o la qualificazione dell’attività come agrituristica non sono sufficienti.

Esito

Il Consiglio di Stato ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. Le censure sulla distinta sanabilità delle singole opere e sull’autorizzazione paesaggistica non sono state esaminate autonomamente, poiché la mancata dimostrazione della connessione agricola costituiva ragione sufficiente a confermare il diniego di sanatoria.