Sentenza n. 4434/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante, costituita da meno di sessanta mesi e partecipata da soggetti in possesso dei requisiti giovanili o femminili previsti dalla disciplina agevolativa, aveva chiesto l’accesso alla misura “ON – Oltre Nuove Imprese a Tasso Zero” per un progetto consistente nell’acquisizione totalitaria di una società già operante nel settore sanitario accreditato, con finalità di rilancio, ammodernamento e ampliamento dell’offerta. Dopo un precedente contenzioso relativo ai requisiti soggettivi, definito con il riconoscimento della possibilità di integrare indirettamente il requisito della partecipazione maggioritaria, Invitalia riapriva l’istruttoria e comunicava i motivi ostativi. La domanda veniva infine respinta perché l’operazione risultava sostanzialmente riferibile alla società sanitaria preesistente e configurava la prosecuzione di un’attività già esistente, anziché una nuova iniziativa imprenditoriale. La società impugnava il provvedimento deducendo violazione dell’art. 5 del decreto interministeriale 4 dicembre 2020 e della circolare ministeriale n. 117378/2021, violazione della lex specialis, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento, violazione dei principi di buon andamento e affidamento e disparità di trattamento. In appello sosteneva, in particolare, che i requisiti dovessero essere verificati esclusivamente in capo alla società formalmente richiedente, che l’utilizzo della società operativa fosse imposto dai vincoli autorizzativi e di accreditamento del settore sanitario e che la presenza di personale, cespiti, autorizzazioni e strutture presso la società acquisenda non modificasse la titolarità del progetto in capo alla nuova società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello, ritenendo infondati congiuntamente i motivi e non esaminando, per tale ragione, l’eccezione sul difetto di legittimazione passiva dei Ministeri. Il Collegio ha chiarito che il provvedimento non negava la sussistenza, in capo alla società appellante, dei requisiti soggettivi previsti dall’art. 5 del decreto interministeriale, ma valutava la natura effettiva dell’iniziativa proposta. Il requisito della costituzione da non più di sessanta mesi non può essere interpretato in senso meramente formale: alla luce della ratio della misura, esso richiede che l’iniziativa finanziata sia sostanzialmente nuova e non costituisca la prosecuzione di un’attività economica già consolidata mediante una modifica degli assetti proprietari. A sostegno di tale interpretazione il Collegio ha richiamato anche l’art. 5, comma 6, del decreto, che esclude le imprese controllate da soggetti che abbiano cessato nei dodici mesi precedenti un’attività analoga. Nel caso concreto, la continuità risultava dagli elementi istruttori non contestati: attività svolta attraverso una società già operante, investimenti concentrati su strutture e beni preesistenti, personale, cespiti e autorizzazioni intestati alla società operativa e centralità imprescindibile della sua acquisizione. Tali elementi consentivano di qualificare l’operazione come prosecuzione di un’attività già avviata, nonostante alcuni marginali profili di novità. La necessità, propria del settore sanitario accreditato, di utilizzare una società già autorizzata poteva spiegare la scelta organizzativa, ma non superava l’incompatibilità sostanziale dell’operazione con la finalità della misura. Le valutazioni amministrative sono state ritenute coerenti, adeguatamente istruite e non affette da illogicità o irragionevolezza. Le censure riproposte con il quarto motivo sono state respinte perché non idonee a superare il rilievo assorbente della mancanza di una nuova iniziativa imprenditoriale sostanziale. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 5, comma 1, lett. a), decreto interministeriale 4 dicembre 2020

  società di nuova costituzione, costituita da non più di sessanta mesi dalla data di presentazione della domanda

  Il requisito temporale della nuova costituzione non riguarda soltanto la forma soggettiva dell’impresa richiedente, ma orienta anche la valutazione sostanziale della novità dell’iniziativa imprenditoriale finanziata.

• art. 5, comma 6, decreto interministeriale 4 dicembre 2020

  esclude dall’accesso alle agevolazioni le imprese controllate da soggetti che abbiano cessato, nei dodici mesi precedenti, un’attività analoga a quella oggetto della domanda

  La disposizione conferma la finalità antielusiva della misura, volta a impedire che siano agevolate operazioni sostanzialmente continuative rispetto ad attività imprenditoriali preesistenti.

• art. 4, comma 1, circolare MISE n. 117378 dell’8 aprile 2021

  La disciplina attuativa deve essere interpretata coerentemente con la finalità della misura e con il requisito della novità sostanziale dell’iniziativa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invitalia ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, consentendo alla società di presentare osservazioni prima dell’adozione del provvedimento finale.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La domanda cautelare è stata accolta ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Massime di principio

• Nelle misure agevolative riservate a imprese di nuova costituzione, il requisito temporale riferito alla costituzione del soggetto richiedente deve essere interpretato in modo sostanziale e teleologicamente coerente con la finalità di finanziare iniziative imprenditoriali effettivamente nuove, non già la mera prosecuzione di attività economiche consolidate mediante il mutamento degli assetti proprietari.
• La circostanza che il progetto sia formalmente presentato da una società neocostituita non impedisce all’amministrazione di verificare se l’iniziativa, considerata nel suo complesso, sia sostanzialmente riferibile a una società preesistente e operativa.
• Ai fini della qualificazione di un progetto come prosecuzione di attività preesistente possono assumere rilievo congiunto la preesistenza dell’attività, l’utilizzo di strutture, beni, personale, autorizzazioni e organizzazione aziendale già esistenti e la centralità dell’acquisizione della società operativa nell’economia dell’operazione.
• La necessità organizzativa o regolatoria di utilizzare una società già titolare di autorizzazioni o accreditamenti può spiegare la struttura dell’operazione, ma non rende per ciò solo ammissibile a finanziamento un progetto che, nella sostanza, si innesti su un’attività già avviata.
• È legittima la valutazione amministrativa di non ammissibilità fondata su elementi istruttori coerenti e convergenti che dimostrino la continuità sostanziale dell’attività, quando la motivazione dia conto del rapporto tra tali elementi e la finalità della misura agevolativa.

Come è indicizzato