Corte di giustizia, Sentenza C-180/20

Annullamento delle decisioni 2020/245 e 2020/246 sul Consiglio di partenariato UE-Armenia

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dalla Commissione europea contro due decisioni del Consiglio relative alla posizione da adottare a nome dell’Unione nel Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra UE, CEEA, Stati membri e Repubblica d’Armenia. La controversia verte sulla corretta base giuridica delle decisioni e, in particolare, sulla possibilità di isolare il titolo II dell’accordo, relativo al dialogo politico e alla cooperazione in materia di PESC, per sottoporlo a una disciplina distinta di voto.

Contesto fattuale e procedimento

L’accordo con l’Armenia è stato firmato nel 2017, applicato provvisoriamente dal 1° giugno 2018 ed è entrato in vigore il 1° marzo 2021. Esso istituisce, agli articoli 362, 363 e 364, un Consiglio di partenariato, un comitato di partenariato e la possibilità di sottocomitati e altri organi. Per l’adozione dei regolamenti interni di tali organi, la Commissione e l’Alta rappresentante avevano inizialmente proposto una decisione unica fondata anche sull’articolo 37 TUE, ma nella proposta modificata del 2019 tale riferimento era stato soppresso alla luce della sentenza Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan), C‑244/17.

Successivamente, il Coreper ha deciso di scindere l’atto in due decisioni: la decisione 2020/245, riferita all’accordo ad eccezione del titolo II, fondata su articoli del TFUE relativi a trasporti, politica commerciale comune e cooperazione allo sviluppo; e la decisione 2020/246, riferita esclusivamente al titolo II, fondata sull’articolo 37 TUE e adottata all’unanimità. La Commissione ha contestato tale impostazione, sostenendo che la PESC non costituisse una componente autonoma dell’accordo e che la scissione fosse illegittima.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha dovuto stabilire:

• se il titolo II dell’accordo UE-Armenia, contenente disposizioni sul dialogo politico, sulla cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza, nonché su riforme interne, imponesse il ricorso all’articolo 37 TUE come base giuridica sostanziale;
• se, in conseguenza, la decisione del Consiglio dovesse essere adottata all’unanimità ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE;
• se fosse legittimo separare la posizione dell’Unione in due decisioni distinte, una per il titolo II e una per il resto dell’accordo.

Normativa e principi di base

La Corte ricorda che l’articolo 218 TFUE contiene la procedura generale per la negoziazione e conclusione degli accordi internazionali e, al paragrafo 9, anche per la definizione della posizione dell’Unione negli organi istituiti da tali accordi quando si tratti di atti relativi all’applicazione o all’esecuzione dell’accordo. Tuttavia, il paragrafo 9 non disciplina la regola di voto: questa si ricava dall’articolo 218, paragrafo 8, TFUE.

In linea generale, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata; l’unanimità è richiesta nei casi espressamente previsti, tra i quali rientrano le decisioni che, per la loro base giuridica sostanziale, si collocano in settori per i quali l’Unione deve deliberare all’unanimità. Perciò, una decisione ex articolo 218, paragrafo 9, TFUE che riguardi esclusivamente la PESC deve essere adottata all’unanimità, in ragione dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE. Viceversa, se la componente PESC è solo accessoria rispetto alla finalità principale dell’accordo, resta applicabile la maggioranza qualificata.

Ragionamento della Corte sulla base giuridica

La Corte applica il criterio consolidato della scelta della base giuridica, che deve fondarsi su elementi oggettivi, quali lo scopo e il contenuto dell’atto. Se un atto persegue una duplice finalità o presenta una duplice componente, occorre individuare quella principale o preponderante; solo se le componenti sono inscindibili e nessuna è accessoria alle altre, può ammettersi il cumulo di basi giuridiche.

Nel caso dell’accordo con l’Armenia, la Corte osserva che il titolo II contiene effettivamente disposizioni sul dialogo politico, sulla sicurezza regionale, sulla prevenzione dei conflitti, sul disarmo, sulla non proliferazione, sul controllo degli armamenti e sul terrorismo. Tuttavia, tali disposizioni sono poche rispetto all’intero accordo, composto da 386 articoli, e si limitano per lo più a enunciazioni programmatiche di intenti, senza definire un vero programma d’azione o modalità concrete di cooperazione in materia PESC.

Al contrario, dall’insieme del preambolo, dall’articolo 1 e dalla struttura dell’accordo emerge che la finalità principale è istituire un quadro rafforzato di cooperazione nei settori del commercio, dei trasporti e dello sviluppo, oltre a consolidare il dialogo politico in senso ampio. La Corte sottolinea inoltre che la politica di cooperazione allo sviluppo ha un ambito molto ampio e può includere obiettivi generali dell’azione esterna dell’Unione, come la pace, la prevenzione dei conflitti e la sicurezza internazionale. Ne deriva che gli elementi PESC del titolo II risultano inglobati nelle componenti principali dell’accordo e hanno carattere accessorio.

Rilevanza del contesto e differenze rispetto al caso Kazakhstan

La Corte ammette che il contesto può essere considerato nella scelta della base giuridica, ma precisa che nel caso di specie l’accordo non contiene misure concrete o specifiche per gestire la situazione del Nagorno-Karabakh. Il semplice fatto che il partenariato si collochi in un contesto geopolitico complesso non basta a trasformare in autonoma una componente PESC che, nel testo dell’accordo, non assume tale rilievo.

La Corte richiama e conferma l’impostazione seguita nella sentenza Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan), C‑244/17, ma ne trae conseguenze sfavorevoli al Consiglio: anche qui, la presenza di riferimenti alla PESC non è sufficiente a giustificare una base giuridica autonoma e l’unanimità.

Decisione sul primo motivo e sulla scissione dell’atto

Accolto il primo motivo, la Corte dichiara che il Consiglio ha errato nel fondare la decisione 2020/246 sull’articolo 37 TUE e sull’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE. La decisione 2020/245 è parimenti annullata perché la scissione dell’atto in due decisioni non era giustificata: la posizione dell’Unione sul funzionamento degli organi del partenariato doveva essere adottata in modo unitario, senza separare la parte relativa al titolo II da quella relativa al resto dell’accordo.

Poiché il primo motivo è stato accolto, la Corte non esamina il secondo motivo di ricorso sulla scissione dell’atto.

Mantenimento degli effetti e spese

Pur annullando le decisioni, la Corte mantiene i loro effetti ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, per evitare perturbazioni nel funzionamento degli organi istituiti dall’accordo e per tutelare la certezza del diritto. In mancanza di tale mantenimento, potrebbero sorgere dubbi sull’impegno dell’Unione rispetto agli atti adottati dagli organi del partenariato e sulla corretta attuazione dell’accordo.

Quanto alle spese, il Consiglio, rimasto soccombente, è condannato alle spese su domanda della Commissione; Repubblica francese e Repubblica ceca sostengono le proprie spese in quanto intervenienti.

Principio affermato

La Corte afferma che, quando una decisione adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE riguarda il funzionamento di organi istituiti da un accordo internazionale, la regola di voto dipende dalla base giuridica sostanziale dell’atto: l’unanimità è necessaria solo se la decisione rientra effettivamente in un settore per il quale i trattati la richiedono. Nel caso dell’accordo UE-Armenia, le disposizioni del titolo II in materia di PESC non costituiscono una componente autonoma dell’accordo, ma sono accessorie rispetto alle componenti principali relative a commercio, trasporti e cooperazione allo sviluppo; pertanto, il Consiglio non poteva basarsi sull’articolo 37 TUE né scindere la posizione dell’Unione in due decisioni separate.