Corte di giustizia, Sentenza C-579/19

Diniego del bollo sanitario su una carcassa e tutela giurisdizionale dell’operatore

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Supreme Court of the United Kingdom in materia di sicurezza alimentare e controlli ufficiali sulle carni fresche. La Corte era chiamata a chiarire se il quadro normativo dell’Unione consenta una procedura nazionale che attribuisca al giudice il potere di decidere nel merito sull’idoneità della carcassa al consumo umano, nonché quale sia l’intensità del controllo giurisdizionale richiesto dall’articolo 54 del regolamento n. 882/2004, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta.

Fatti e procedimento principale

Nel caso concreto, una carcassa bovina appartenente alla Cleveland Meat Company Ltd era stata ritenuta inidonea al consumo umano dal veterinario ufficiale del macello, che aveva rifiutato di apporvi il bollo sanitario. La decisione era stata presa dopo l’ispezione post mortem e la constatazione di elementi patologici, con conseguente divieto di vendita e ordine di smaltimento come sottoprodotto di origine animale.

Le ricorrenti nel procedimento principale contestavano che il sistema britannico non imponesse di adire la procedura prevista dall’articolo 9 del Food Safety Act 1990, sostenendo che tale procedura dovesse consentire un sindacato pieno sulla decisione del veterinario ufficiale. Il giudice del rinvio precisava, tuttavia, che il rimedio nazionale era strutturato come un accertamento giurisdizionale sull’idoneità dell’alimento, non come annullamento dell’atto amministrativo.

Normativa rilevante dell’Unione

La Corte richiama innanzitutto il quadro del cosiddetto "pacchetto igiene alimentare", in particolare:

• il regolamento (CE) n. 178/2002, segnatamente l’articolo 14, che vieta l’immissione sul mercato di alimenti a rischio o inadatti al consumo umano;
• il regolamento (CE) n. 853/2004, articolo 5, che subordina l’immissione sul mercato dei prodotti di origine animale alla bollatura sanitaria o al marchio di identificazione;
• il regolamento (CE) n. 854/2004, in particolare l’articolo 5, paragrafo 2, e l’allegato I, che disciplinano ispezioni ante e post mortem, bollatura sanitaria e ruolo del veterinario ufficiale;
• il regolamento (CE) n. 882/2004, soprattutto l’articolo 54, paragrafo 3, che impone all’autorità competente di informare l’operatore dei diritti di ricorso avverso le decisioni adottate in caso di non conformità;
• l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, quale parametro di tutela giurisdizionale effettiva.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte osserva che il regolamento n. 854/2004 attribuisce al veterinario ufficiale un ruolo centrale e altamente specialistico nella tutela della salute pubblica, compresa la verifica dell’idoneità della carne al consumo umano. La decisione di apporre o meno il bollo sanitario deriva da una valutazione tecnica complessa, affidata a un soggetto professionalmente qualificato e responsabile in via finale della non immissione sul mercato di carne non idonea.

Per tale ragione, una normativa nazionale che obblighi il veterinario ufficiale a rivolgersi a un giudice affinché sia quest’ultimo a decidere nel merito sull’idoneità della carcassa sostituirebbe impropriamente l’autorità tecnica con il giudice, alterando la ripartizione delle competenze prevista dal diritto dell’Unione. La Corte conclude quindi che i regolamenti n. 854/2004 e n. 882/2004 ostano a un sistema in cui il giudice decida nel merito, senza poter formalmente annullare la decisione del veterinario ufficiale o rimuoverne gli effetti.

Ragionamento della Corte sul diritto di ricorso e sull’articolo 47 della Carta

La Corte precisa però che il regolamento n. 854/2004 non disciplina espressamente i mezzi di ricorso, mentre l’articolo 54 del regolamento n. 882/2004, letto insieme al considerando 43, richiede che l’operatore disponga di un mezzo per contestare le decisioni dell’autorità competente. Poiché la decisione di non apporre il bollo sanitario impedisce l’immissione sul mercato di un alimento ritenuto non conforme, essa rientra nella logica dell’articolo 54.

Ne deriva che gli Stati membri devono prevedere un ricorso effettivo contro tale decisione. Tuttavia, la Corte chiarisce che il diritto dell’Unione non esige necessariamente un riesame pieno nel merito. È sufficiente che il giudice nazionale possa esercitare un controllo effettivo, coerente con l’articolo 47 della Carta, capace di verificare la legittimità dell’atto e di annullarlo se adottato illegittimamente.

Valutazione del controllo giurisdizionale limitato

Nel caso esaminato, il controllo giurisdizionale inglese consentiva al giudice di annullare la decisione del veterinario ufficiale per diversi vizi di legittimità, inclusi:

• sviamento di potere;
• errore nel criterio giuridico applicato;
• assenza di fondamento;
• insufficienza degli elementi probatori.

La Corte ritiene che, in presenza di una motivazione adeguata dell’atto amministrativo e di un controllo giudiziario idoneo a verificare queste questioni, la tutela giurisdizionale non sia compromessa. Non è richiesto che il giudice riesamini integralmente tutte le valutazioni tecniche del veterinario ufficiale, poiché ciò sarebbe incompatibile con la specializzazione del settore e con la responsabilità primaria dell’operatore alimentare per la sicurezza del prodotto.

Diritto di proprietà e bilanciamento con la salute pubblica

Le ricorrenti avevano invocato anche l’articolo 17 della Carta, sostenendo che la perdita economica derivante dalla distruzione della carcassa ledesse il loro diritto di proprietà. La Corte respinge sostanzialmente questo argomento, richiamando il fatto che il diritto di proprietà non ha carattere assoluto e deve conciliarsi con gli obiettivi di protezione della salute pubblica e dei consumatori.

La distruzione della carcassa, inoltre, si colloca nel sistema del regolamento n. 1069/2009 sui sottoprodotti di origine animale, che classifica i materiali in base al rischio e ne disciplina lo smaltimento. Le eventuali conseguenze economiche negative per l’operatore non sono di per sé incompatibili con il diritto dell’Unione, dato l’obiettivo prevalente di prevenire rischi per la salute umana.

Dispositivo

La Corte risponde quindi che:

• i regolamenti n. 854/2004 e n. 882/2004 ostano a una normativa nazionale che obblighi il veterinario ufficiale ad adire il giudice perché decida nel merito sull’idoneità della carcassa, senza poter annullare la decisione amministrativa;
• l’articolo 54 del regolamento n. 882/2004, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, non osta invece a una normativa nazionale che preveda un controllo giurisdizionale limitato, purché il giudice possa annullare la decisione illegittima.

Principi pratici per gli operatori

Per gli operatori del settore carni, la decisione chiarisce che il veterinario ufficiale resta il decisore tecnico finale sulla bollatura sanitaria, ma la sua decisione deve essere motivata e contestabile in giudizio. Il ricorso nazionale non deve necessariamente consentire un nuovo giudizio pieno sul merito tecnico, ma deve offrire un controllo giurisdizionale effettivo sulla legittimità dell’atto, in coerenza con l’articolo 47 della Carta e con l’obiettivo prioritario di tutela della salute pubblica.