Sentenza n. 6898/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Le imprese componenti l’ATI avevano chiesto alla ASL, il 18 luglio 2022, la revisione delle condizioni economiche del contratto di lavanolo, stipulato il 2 aprile 2021, invocando l’incremento imprevedibile dei prezzi determinato dall’emergenza sanitaria da Covid-19 e dal conflitto russo-ucraino. Il contratto e gli atti di gara non contenevano una clausola di revisione prezzi chiara, precisa e inequivocabile; l’articolo 14 del contratto prevedeva inoltre l’invariabilità dei corrispettivi. La ASL aveva respinto l’istanza ritenendo insussistenti i presupposti giuridici per la revisione. Il TAR aveva annullato il diniego, giudicandolo generico, contraddittorio rispetto all’esito di un tavolo di concertazione promosso dal soggetto aggregatore e non adeguatamente motivato quanto alle circostanze addotte dalle imprese. La ASL ha appellato la sentenza deducendo: l’erroneità della valutazione sulla motivazione del diniego; la natura non decisoria degli atti del tavolo di concertazione e l’assenza di competenza del soggetto aggregatore sulla fase esecutiva del contratto; l’inapplicabilità, agli appalti di servizi, dell’art. 7, comma 2-ter, d.l. n. 36/2022, quale disposizione interpretativa dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016; nonché la correttezza dell’indirizzo restrittivo già affermato dal Consiglio di Stato. Le imprese appellate hanno chiesto il rigetto dell’appello, richiamando un precedente favorevole e prospettando, in subordine, dubbi di costituzionalità per violazione dell’art. 3 Cost.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e respinto il ricorso di primo grado. Ha chiarito che, per i contratti soggetti al d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi era consentita, ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), solo quando prevista nei documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili, tali da definire presupposti, criteri e modalità applicative e da non alterare la natura generale del contratto. Un generico richiamo contrattuale all’art. 106 non integra una clausola revisionale; in mancanza di una specifica pattuizione, la revisione non può essere pretesa. Nel caso concreto, oltre all’assenza di una clausola revisionale, il contratto prevedeva l’invariabilità dei corrispettivi. L’art. 7, comma 2-ter, d.l. n. 36/2022, che ha interpretato l’art. 106, comma 1, lett. c), includendo le circostanze impreviste e imprevedibili capaci di alterare significativamente il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera, ha carattere eccezionale e derogatorio e si riferisce ai soli appalti di lavori, non agli appalti di servizi e forniture; non è quindi applicabile analogicamente al servizio di lavanolo. Neppure l’art. 60 d.lgs. n. 36/2023, che ha introdotto successivamente una disciplina della revisione prezzi, può operare retroattivamente. La ASL, pertanto, non era tenuta ad avviare un’istruttoria sull’aumento dei costi, poiché mancava il presupposto contrattuale per il riconoscimento del compenso revisionale, e aveva correttamente motivato il diniego mediante il richiamo alla disciplina applicabile. Il tavolo di concertazione non poteva vincolare la ASL, poiché il soggetto aggregatore aveva competenza sulla gara delegata, mentre la fase esecutiva e le relative determinazioni spettavano alle singole aziende sanitarie. È stato escluso anche il contrasto con l’art. 3 Cost., essendo giustificata la differenza di disciplina tra lavori e servizi dalle peculiarità degli appalti di lavori. Le spese del doppio grado sono state compensate per la natura anche interpretativa della controversia.

Norme richiamate

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016

  La revisione dei prezzi nei contratti pubblici soggetti al d.lgs. n. 50/2016 è ammessa se prevista nei documenti di gara mediante clausole chiare, precise e inequivocabili, senza alterazione della natura generale del contratto.

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016

  In assenza di una clausola revisionale riconducibile alla lett. a), la disposizione riguarda le modifiche contrattuali determinate da circostanze impreviste e imprevedibili; la sua portata non consente, nel caso esaminato, di riconoscere la revisione prezzi in un appalto di servizi privo di apposita previsione contrattuale.

• art. 7, comma 2-ter, d.l. n. 36/2022, convertito dalla l. n. 79/2022

  tra le circostanze indicate al primo periodo sono incluse anche quelle impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera

  La disposizione interpretativa ha carattere eccezionale e derogatorio e si riferisce ai soli appalti di lavori; non è applicabile analogicamente agli appalti di servizi e forniture.

• art. 60 d.lgs. n. 36/2023

  La successiva disciplina della revisione prezzi non ha efficacia retroattiva e non si applica a un contratto stipulato sotto la vigenza del d.lgs. n. 50/2016.

• art. 3 Cost.

  La differenza di disciplina tra appalti di lavori e appalti di servizi, quanto all’applicazione della disposizione interpretativa sulla revisione prezzi, non viola il principio di uguaglianza, essendo giustificata dalle peculiarità degli appalti di lavori.

Massime di principio

• Nei contratti pubblici soggetti al d.lgs. n. 50/2016, la revisione dei prezzi è riconoscibile ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), solo se i documenti di gara prevedono una clausola chiara, precisa e inequivocabile quanto a presupposti, criteri e modalità applicative; il mero richiamo generale all’art. 106 non è sufficiente.
• In presenza di un contratto soggetto al d.lgs. n. 50/2016 privo di una specifica clausola revisionale e recante una previsione di invariabilità dei corrispettivi, l’amministrazione non è tenuta a svolgere un’istruttoria sull’aumento dei costi né può essere obbligata a riconoscere il compenso revisionale sulla base della sola sopravvenienza di circostanze economiche imprevedibili.
• L’art. 7, comma 2-ter, d.l. n. 36/2022, quale disposizione interpretativa dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016, ha natura eccezionale e derogatoria e si applica agli appalti di lavori cui si riferisce il testo normativo, non agli appalti di servizi e forniture.
• La disciplina della revisione prezzi introdotta dall’art. 60 d.lgs. n. 36/2023 non opera retroattivamente sui contratti stipulati sotto la vigenza del d.lgs. n. 50/2016.
• Quando la gara è svolta da una centrale di committenza su delega, la competenza relativa alla fase esecutiva del contratto e alle determinazioni sulla revisione dei prezzi resta in capo all’amministrazione contraente, salvo diversa attribuzione; gli esiti di un tavolo di concertazione promosso dalla centrale non hanno, di per sé, efficacia decisoria o vincolante nei confronti dell’amministrazione contraente.

Come è indicizzato