Parere n. 2/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato le ordinanze comunali n. 29 e n. 30 del 4 aprile 2024, aventi rispettivamente a oggetto la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi per opere difformi dal titolo edilizio e il pagamento di una sanzione pecuniaria per opere non sanabili mediante autorizzazione, oltre a deliberazioni della commissione speciale per la ricostruzione post-terremoto del Belice e a diversi silenzi amministrativi. La controversia riguarda un fabbricato realizzato nel lotto 6 del comparto 5 del piano particolareggiato “vecchio centro”, sulla base della concessione edilizia n. 54 del 17 luglio 1992, con successive varianti non approvate. Le opere contestate comprendono un’eccedenza di superficie coperta di 2,94 mq, un wc nel sottotetto, una scala in calcestruzzo, un ripostiglio, un tramezzo e ulteriori opere assoggettate a fiscalizzazione. I motivi dedotti hanno riguardato: l’illegittima composizione o presidenza della commissione speciale; l’elusione di precedenti decisioni e provvedimenti; l’omessa considerazione delle tolleranze costruttive, dei progetti di variante e della rimozione del wc; la carenza di motivazione e di istruttoria; l’erronea qualificazione delle opere come difformità essenziali; la mancata notificazione delle ordinanze al Comune quale proprietario del lotto; l’illegittimità della sanzione pecuniaria; la rideterminazione del contributo; i silenzi sulle richieste di sopralluogo, di accesso e di chiarimenti. Sono stati proposti anche motivi aggiunti contro il rigetto di una richiesta di accesso a una pratica edilizia e contro l’ordinanza di demolizione.

Il parere

Il parere conclude per il rigetto del ricorso principale e dei motivi aggiunti. In via pregiudiziale, il ricorso è stato ritenuto tardivo nei confronti della ricorrente residente in Italia, poiché notificato oltre il termine di 120 giorni dalla notificazione delle ordinanze; è stato invece ritenuto ricevibile nei confronti dei ricorrenti residenti all’estero, sulla base delle loro dichiarazioni circa il perfezionamento della notificazione entro il termine. È stato inoltre dichiarato inammissibile il motivo aggiunto relativo al silenzio sulla richiesta di accesso alla pratica edilizia, poiché la tutela contro il diniego o il silenzio in materia di accesso deve essere esercitata esclusivamente davanti al TAR ai sensi dell’art. 116 c.p.a. Nel merito, il Consiglio ha ritenuto legittima la presidenza della commissione speciale da parte del delegato del Sindaco, poiché l’art. 5 della legge n. 178/1976 non prescrive una particolare qualifica del delegato e la disciplina speciale della ricostruzione prevale sulle disposizioni generali. Ha escluso l’elusione del precedente parere, rilevando che l’ordinanza n. 29/2024 ha espunto le opere già sanate o sottoposte a fiscalizzazione. L’eccedenza di superficie non è stata considerata tolleranza costruttiva, mancando la conformità alla normativa antisismica e risultando comunque superiore alla superficie coperta assentibile secondo il verbale di consegna del lotto. Il wc non è stato ritenuto rimosso, poiché il sopralluogo del 12 settembre 2025 ha accertato la permanenza del locale, con rimozione del solo sanitario. I progetti di variante erano stati esaminati e respinti dalla commissione speciale nel 1993 e nel 1995. È stata applicata la regola della valutazione complessiva e non atomistica dell’abuso edilizio. Il mancato trasferimento della proprietà del lotto è stato ritenuto legittimo, poiché l’art. 43, comma 2, della legge n. 166/2002 presuppone la conformità dell’intervento al progetto assentito. L’ordinanza n. 30/2024 è stata ritenuta legittima quale misura di fiscalizzazione di opere suscettibili di sanzione pecuniaria, con importo determinato secondo il regolamento comunale e prossimo al minimo edittale. È stata ritenuta motivata anche la rideterminazione del contributo disposta dalla commissione speciale nel 2024, in ragione delle opere abusive non sanate o regolarizzate.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971, art. 9

  Disciplina la relazione dell’amministrazione resistente nel procedimento relativo al ricorso straordinario.

• legge n. 178/1976, art. 5

  Prevede la commissione speciale comunale per l’esame dei progetti di ricostruzione post-terremoto e stabilisce che essa sia presieduta dal Sindaco o da un suo delegato, senza richiedere una specifica qualifica del delegato.

• legge n. 47/1985, art. 12, ultimo comma

  Prevede la disciplina delle tolleranze di cantiere, non applicabile nella fattispecie per la mancanza di conformità alla normativa antisismica.

• legge regionale n. 37/1985, art. 7

  Modifica la disciplina delle tolleranze edilizie richiamata dai ricorrenti, ma non consente di superare il requisito della conformità antisismica.

• d.P.R. 380/2001, art. 34

  Disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e costituisce il riferimento per la valutazione delle opere contestate.

• d.P.R. 380/2001, art. 34-bis, comma 3-bis

  La modifica introdotta dal decreto-legge n. 69/2024 non opera retroattivamente; nel caso concreto, inoltre, non era stata presentata un’istanza di rivalutazione e l’amministrazione ha escluso la possibilità di una valutazione postuma della compatibilità sismica.

• d.P.R. 380/2001, art. 36

  Riguarda l’accertamento di conformità e la doppia conformità, richiamati nel procedimento ma non ritenuti decisivi per superare l’accertamento dell’abusività complessiva dell’intervento.

• d.P.R. 380/2001, art. 4, comma 2

  È richiamato quale disposizione che consente ai Comuni di mantenere organismi collegiali in materia edilizia, nel quadro della soppressione generale delle commissioni edilizie.

• d.lgs. n. 267/2000, artt. 88, 107 e 147, comma 4

  Esprimono il principio generale di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, ritenuto non ostativo alla sopravvivenza della commissione speciale prevista dalla disciplina speciale della ricostruzione.

• d.lgs. n. 267/2000, art. 96

  Ha disposto la soppressione delle commissioni edilizie, salva la disciplina speciale e la facoltà prevista dall’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001.

• legge n. 166/2002, art. 43, comma 2

  Il trasferimento della proprietà del lotto assegnato presuppone che l’intervento sia conforme al progetto assentito.

• c.p.a., art. 116

  Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi

  Attribuisce al TAR la competenza esclusiva sulle controversie relative al diniego o al silenzio in materia di accesso.

• legge n. 241/1990, art. 25

  È richiamato dai ricorrenti in relazione alla richiesta di accesso, ma la tutela processuale è quella speciale prevista dall’art. 116 c.p.a.

• leggi n. 64/1974 e n. 1086/1971

  Sono richiamate per fondare l’assenza di tolleranze sotto il profilo sismico e per la disciplina dei controlli e del collaudo statico.

• d.m. 24 gennaio 1986

  È indicato dall’Ufficio del genio civile quale normativa tecnica rilevante per la valutazione antisismica delle opere.

• regolamento comunale n. 3 del 21 gennaio 2022, artt. 12, 14, 15 e 16

  Disciplina la sanzione pecuniaria per le opere assoggettate a fiscalizzazione e i criteri di determinazione dell’importo in relazione all’aumento del valore venale dell’immobile.

• Consiglio di Stato, parere n. 492/1999 del 21 maggio 2003

  Ha affermato il divieto di partecipazione degli organi politici comunali alle commissioni edilizie chiamate a pronunciarsi su autorizzazioni e concessioni; il parere è distinto dalla disciplina speciale della commissione per la ricostruzione del Belice.

• Consiglio di Stato, parere n. 97/2023

  È richiamato quale precedente in base al quale il Comune ha espunto dall’ordinanza di demolizione le opere già sanate o sottoposte a fiscalizzazione.

• Consiglio di Stato, sentenza n. 3330/2012

  Afferma che la valutazione dell’abuso edilizio deve considerare unitariamente l’intervento, evitando frammentazioni artificiose.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenze n. 6681/2022 e n. 1573/2024

  Ribadiscono la necessità di una valutazione complessiva e non atomistica delle opere abusive.

• C.G.A.R.S., Sezioni riunite, parere n. 00133/2024 del 9 maggio 2024

  Conferma il principio della valutazione unitaria dell’abuso edilizio.

• C.G.A.R.S., Sezioni riunite, parere n. 00034/2025 del 10 marzo 2025

  Afferma che la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria deve essere valutata nella fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all’ordine di demolizione.

• Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 3212/2024

  È richiamata a sostegno della distinzione tra ordine di demolizione e successiva fiscalizzazione.

• C.G.A.R.S., Sezioni riunite, parere interlocutorio n. 177/2025 del 19 agosto 2025

  Ha disposto un sopralluogo per verificare la permanenza del wc e chiarimenti sulla possibile rivalutazione alla luce delle modifiche all’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001.

• decreto-legge n. 69/2024, convertito dalla legge n. 105/2024

  Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica

  Le modifiche introdotte non sono retroattive; nel caso esaminato non è stata presentata una specifica istanza di rivalutazione.

Massime di principio

• La disciplina speciale prevista per la ricostruzione post-terremoto può prevalere sulle disposizioni generali sopravvenute in materia di organizzazione comunale, quando la normativa speciale attribuisca a una commissione funzioni straordinarie e non imponga una specifica qualifica per il delegato del Sindaco.
• La valutazione dell’abuso edilizio deve avvenire considerando unitariamente l’intervento e il suo impatto complessivo, senza parcellizzare le singole opere allo scopo di sottoporle artificiosamente a regimi diversi di sanatoria, autorizzazione o sanzione.
• L’eccedenza costruttiva non può beneficiare delle tolleranze edilizie quando manchi la conformità alla normativa antisismica, anche se la differenza dimensionale risulti quantitativamente contenuta.
• L’ordine di demolizione relativo ad abusi edilizi costituisce, in presenza dell’accertamento dell’illecito e dell’individuazione delle opere, un atto vincolato che non richiede una motivazione ulteriore rispetto alla descrizione dei presupposti di fatto e delle opere abusive.
• La sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria per impossibilità di ripristino costituisce una valutazione successiva e autonoma, da compiere nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione sulla base di un accertamento motivato dell’ufficio tecnico.
• Le controversie sul silenzio o sul diniego in materia di accesso ai documenti amministrativi devono essere proposte esclusivamente davanti al TAR mediante il rito speciale previsto dall’art. 116 c.p.a., anche quando siano collegate a un ricorso straordinario.

Come è indicizzato