Parere n. 5/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato parzialmente l’ordinanza comunale di demolizione riguardante i manufatti M, N, Q, T e V e le aree 1 e 3. Le censure riguardavano, in particolare: la qualificazione del manufatto Q come pergotenda rientrante nell’edilizia libera; la pretesa formazione per silentium di un’autorizzazione paesaggistica; la necessità di un provvedimento di autotutela; la lesione del legittimo affidamento; la pendenza di procedimenti di SCIA in sanatoria o di accertamento di conformità per il manufatto T e per i manufatti M e N; la natura temporanea e mobile del manufatto V; la riconducibilità delle aree 1 e 3 a movimenti terra agricoli eseguibili in edilizia libera; il difetto di istruttoria e motivazione e la contraddittorietà dell’ordine di ripristino. L’Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione Siciliana e il Comune hanno sostenuto l’infondatezza del ricorso, evidenziando l’unitaria destinazione dell’intervento a maneggio, il contrasto con lo strumento urbanistico e l’assenza di titoli abilitativi.

Il parere

Il Consiglio di giustizia amministrativa ha ritenuto infondato il ricorso e ha confermato la legittimità dell’ordine di demolizione. In via generale, ha affermato che l’abuso edilizio deve essere valutato secondo una visione complessiva dell’intervento, evitando la frammentazione artificiosa delle singole opere. Nel caso concreto, l’insieme delle opere realizzava un maneggio per cavalli in contrasto con la disciplina urbanistica e, comunque, ciascun manufatto risultava privo del necessario titolo edilizio. Quanto al manufatto Q, la struttura, composta da profilati metallici di rilevanti dimensioni, ancorata al suolo, con superficie di circa 728 mq e volume di circa 3.840 mc, non era qualificabile come pergotenda o altra opera di edilizia libera: essa creava uno stabile spazio volumetrico e non era destinata a mera ombreggiatura o a esigenze pertinenziali. La carenza del titolo edilizio imponeva il ripristino, indipendentemente dalla sussistenza di titoli paesaggistici o del Genio civile. Quanto al manufatto T, la SCIA in sanatoria e l’istanza di accertamento di conformità non impedivano l’ordine di demolizione, poiché l’istanza ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, decorso il termine previsto, si conclude con silenzio-rigetto e tale esito non risultava impugnato. Quanto al manufatto V, la destinazione delle strutture mobili a esigenze abitative di lavoratori escludeva la temporaneità richiesta dall’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380/2001; la presenza delle ruote non escludeva la necessità del titolo edilizio. Quanto alle aree 1 e 3, i movimenti terra non risultavano strettamente pertinenti all’attività agricola e costituivano parte dell’intervento unitario di realizzazione del maneggio; inoltre, spianamenti, livellamenti e terrapieni che modificano stabilmente la conformazione del terreno sono interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire. Quanto ai manufatti M e N, la presentazione dell’accertamento di conformità presupponeva la consapevolezza dell’abusività delle opere e il decorso del termine aveva prodotto silenzio-rigetto, senza incidere negativamente sull’ordine di demolizione. È stata inoltre esclusa la lesione del legittimo affidamento, non potendo esso fondarsi sulla mancata contestazione di opere abusive.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, lett. e-quinquies), d.P.R. n. 380/2001

  gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici

  La disposizione comprende tra gli interventi privi di titolo gli elementi di arredo delle aree pertinenziali, ma non ricomprende strutture ancorate al suolo, di rilevanti dimensioni e idonee a creare volumetria stabile.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380/2001

  l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee

  Le strutture mobili destinate ad abitazione o ambiente di lavoro costituiscono interventi di nuova costruzione, salvo che siano dirette a esigenze meramente temporanee; la presenza di ruote non è decisiva.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio

  Movimenti terra, spianamenti e livellamenti che modificano stabilmente la conformazione dell’area possono integrare interventi di nuova costruzione.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi di nuova costruzione che comportano trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio sono subordinati al previo rilascio del permesso di costruire.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  L’amministrazione è tenuta a pronunciarsi con adeguata motivazione entro sessanta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata

  L’istanza di accertamento di conformità è soggetta a silenzio-rigetto, non a silenzio-inadempimento. Il decorso del termine senza provvedimento espresso conclude negativamente il procedimento e non impedisce l’ordine di demolizione.

• art. 37 d.P.R. n. 380/2001

  La prospettata SCIA in sanatoria non impedisce il ripristino quando il titolo edilizio risulti sostanzialmente carente o inefficace.

• art. 3, comma 1, lett. e) e lett. r), l.r. Sicilia n. 16/2016

  La disciplina regionale sull’edilizia libera comprende, tra l’altro, serre mobili stagionali strumentali all’attività agricola e pergolati, pergotende o gazebo di facile rimozione a servizio di immobili regolarmente assentiti; tali fattispecie non comprendono il manufatto Q né l’intervento complessivo in esame.

• art. 181 d.lgs. n. 42/2004

  L’accertamento della compatibilità paesaggistica non sostituisce il necessario titolo edilizio e non impedisce l’ordine di demolizione per opere abusive.

• Allegato A al d.P.R. n. 31/2017

  Le opere Q e le aree oggetto di esame non risultano riconducibili, già sul piano fattuale, alle fattispecie esenti dall’autorizzazione paesaggistica invocate dai ricorrenti.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non era necessario un previo annullamento d’ufficio, poiché non risultava formato un titolo paesaggistico tacito idoneo a impedire l’ordine di ripristino e, comunque, la carenza del titolo edilizio imponeva l’intervento repressivo.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il dovere di buona fede e correttezza non fonda un affidamento tutelabile sulla conservazione di opere edilizie abusive.

• art. 33 N.T.A. del P.R.G. del Comune di Viagrande

  Secondo quanto riferito dall’Ufficio legislativo e legale e dal Comune, la disciplina urbanistica non consentiva la destinazione dell’area a maneggio, prevedendo il mantenimento o la trasformazione di manufatti esistenti destinati alla trasformazione e lavorazione di prodotti agricoli e zootecnici.

• art. 6 CEDU

  Il richiamo alla disposizione non conduce all’annullamento dell’ordine di demolizione.

• art. 6, comma 1, lett. e-quinquies), d.P.R. n. 380/2001 e decreto MIT 2 marzo 2018

  Pergolati e pergotende rientrano nell’edilizia libera solo se caratterizzati da limitate dimensioni, leggerezza, facile rimozione e assenza di stabile infissione al suolo.

Massime di principio

• La qualificazione di un abuso edilizio deve essere effettuata considerando l’intervento nel suo complesso e nel suo contestuale impatto edilizio e paesaggistico; la frammentazione delle singole opere non può essere utilizzata per eludere il titolo edilizio necessario o i limiti della sanatoria.
• Una struttura può essere qualificata come pergolato o pergotenda in regime di edilizia libera solo se presenta caratteristiche di leggerezza, facile rimozione, assenza di stabile infissione al suolo e funzione essenzialmente di ombreggiatura o riparo; una struttura ancorata al suolo, di rilevanti dimensioni e idonea a creare uno spazio volumetrico stabile richiede titolo edilizio.
• La mobilità fisica di un manufatto, anche mediante ruote, non esclude la qualificazione come nuova costruzione quando la struttura sia destinata ad abitazione, ambiente di lavoro o altra utilizzazione durevole; l’eccezione riguarda soltanto esigenze realmente meramente temporanee.
• I movimenti terra, gli spianamenti, i livellamenti e i terrapieni sono eseguibili senza titolo solo se strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola; quando modificano stabilmente la conformazione del terreno costituiscono interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire.
• L’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 si conclude, in caso di inerzia dell’amministrazione oltre il termine previsto, con silenzio-rigetto; tale esito non equivale a silenzio-inadempimento e non rende inefficace l’ordinanza di demolizione.
• Non può riconoscersi un legittimo affidamento sulla possibilità di mantenere un’opera edilizia abusiva; la mancata contestazione dell’abuso in precedenti sopralluoghi non impedisce all’autorità edilizia di adottare successivamente i provvedimenti repressivi dovuti.

Come è indicizzato